Thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư cho đường sắt tốc độ cao theo hình thức đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam

Tạp chí Khoa học Viện Đại học Mở Hà Nội 53 (03/2019) 1-5 1 
THU HÚT KHU VỰC TƯ NHÂN THAM GIA ĐẦU TƯ 
CHO ĐƯỜNG SẮT TỐC ĐỘ CAO THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC 
CÔNG TƯ (PPP) Ở VIỆT NAM 
ATTRACT PRIVATE SECTOR TO INVEST FOR HIGH-SPEED RAIL 
IN THE FORM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS (PPP) IN VIETNAM 
Bùi Xuân Phong*1 
Ngày tòa soạn nhận được bài báo: 6/9/2018 
Ngày nhận kết quả phản biện đánh giá: 5/3/2019 
Ngày bài báo được duyệt đăng: 25/3/2019 
Tóm tắt: Lựa chọn đường sắt tốc độ cao cho phát triển loại hình giao thông mới trên trục 
Bắc – Nam trong tương lai là hoàn toàn phù hợp và thực sự cần thiết. Xây dựng đường sắt tốc độ 
cao sẽ mang lại tác động to lớn đối với chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Hình thức đối tác 
công tư đang là giải pháp tối ưu cho Việt Nam để huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển 
cơ sở hạ tầng nói chung và đường sắt tốc độ cao nói riêng tại Việt Nam. Bài viết phân tích tổng 
quan về huy động vốn theo hình thức PPP, các vấn đề cần thiết đảm bảo cho sự thành công của 
mô hình PPP, cũng như sự cần thiết thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư cho Đường sắt tốc 
độ cao theo hình thức đối tác công tư ở Việt Nam. 
Từ khóa: đường sắt tốc độ cao, đối tác công tư, vốn, thu hút, đầu tư. 
Abstract: Selecting high-speed railway for developing new types of transport on the North-
South axis in the future is perfectly suitable and really necessary. Building high-speed railway will 
bring great impact on Vietnam's politics, economy and society. The form of PPP is the optimal 
solution for Vietnam to mobilize capital from the private sector to develop general infrastructure 
and high-speed railway in particular in Vietnam. The article provides an overview of capital 
mobilization in the form of PPP, necessary issues to ensure the success of PPP model, as well as 
the need to attract private investment in high-speed railway in the PPP form in Vietnam. 
Keywords: high-speed railway, PPP, capital, attraction, investment. 
** Học viện công nghệ bưu chính viễn thông 
2 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 
1. Đặt vấn đề 
 Lựa chọn đường sắt tốc độ cao cho phát 
triển loại hình giao thông mới trên trục Bắc – 
Nam trong tương lai là hoàn toàn phù hợp và 
thực sự cần thiết. Xây dựng đường sắt tốc độ 
cao sẽ mang lại tác động to lớn đối với chính 
trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Chính vì vậy 
Bộ GTVT đã tiến hành nghiên cứu tiền khả 
thi dự án đường sắt tốc độ cao trên trục Bắc 
Nam để trình Quốc hội vào năm 2019. Theo 
kinh nghiệm đầu tư đường sắt tốc độ cao của 
một số quốc gia trên thế giới, đơn vị tư vấn 
chính là Liên danh tư vấn Tổng công ty Tư 
vấn thiết kế GTVT-CTCP thành viên đứng 
đầu liên danh; Công ty cổ phần tư vấn đầu tư 
và xây dựng GTVT; Công ty cổ phần Tư vấn 
thiết kế GTVT phía nam cùng Tư vấn hỗ trợ 
của JICA Nhật Bản đã tính toán Tổng mức 
đầu tư dự án là 58,71 tỷ USD. Về hình thức 
đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP. 
Trong phần Phương án huy động vốn đầu tư 
thì vốn nhà nước khoảng 80%, vốn tư nhân 
khoảng 20%. Vậy làm thế nào để huy được 
vốn tư nhân, rất cần có nghiên cứu để khuyến 
nghị, đề xuất với Nhà nước 
2. Huy động vốn theo hình thức 
PPP 
 2.1 Tổng quan về hợp đồng hợp tác 
công tư PPP 
 Hợp đồng PPP (Public Private 
Partnership) không phải là khái niệm mới, 
nhưng vẫn chưa có một định nghĩa khái luận 
đầy đủ, chính xác và rõ ràng về bản chất hợp 
đồng PPP, bởi lẽ trên thực tế, mô hình, 
phương thức và các nội dung của hợp tác 
công – tư được xây dựng và tiếp cận theo 
những phạm vi và cách thức khác nhau, tùy 
thuộc vào các yếu tố về lịch sử, văn hóa, 
chính sách, luật pháp, và mức độ phát triển 
của từng quốc gia. 
 Theo cách hiểu truyền thống, Hợp đồng 
PPP là thỏa thuận hợp tác giữa Nhà nước và 
khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở 
hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó 
một phần hoặc toàn bộ công việc sẽ được 
chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện 
với sự hỗ trợ của Nhà nước. 
 Cũng có thể hiểu Hợp đồng hợp tác 
công – tư là một khái niệm chung đề cập toàn 
bộ các yếu tố khác biệt và cách tiếp cận khác 
nhau về hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư 
nhân, hoặc có thể chỉ đề cập đến một phương 
thức hoặc một hình thức hợp tác cụ thể giữa 
nhà nước và khu vực tư nhân. Điều này có thể 
được tham khảo qua các chính sách hợp tác 
công – tư của Australia (public private 
partnership - PPP), Luật về thúc đẩy sáng 
kiến tài chính tư nhân của Nhật Bản (private 
finance innitial - PFI), Luật về tham gia của 
tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng của Hàn 
Quốc (private participation in infrastructure - 
PPI), hoặc quy định về đầu tư theo hình thức 
xây dựng – kinh doanh – chuyển giao của 
Việt Nam (BOT). 
 Ở bình diện chung nhất khái niệm hợp 
đồng PPP là phạm trù động và được hiểu rất 
linh hoạt tùy theo cách tiếp cận hợp đồng và 
những hoàn cảnh áp dụng cụ thể, một hướng 
xây dựng định nghĩa hợp đồng BOT trên cơ 
sở bao quát các khía cạnh pháp lý, tài chính 
chủ yếu của hợp đồng như quá trình đầu tư, 
chủ thể, tính cấp quyền, tính chất tài chính và 
mối quan hệ giữa các bên tham gia hợp đồng. 
 Cơ sở hình thành thỏa thuận PPP: Hợp 
đồng BOT trong nhiều năm gần đây đã được 
sử dụng và đóng vai trò quan trọng trong 
phát triển cơ sở hạ tầng, các cơ sở sản xuất 
công nghiệp, nông nghiệp ở các nước nhất là 
các nước đang phát triển. Bởi vì, một mặt 
việc phát triển cơ sở hạ tầng được coi là điều 
kiện tiên quyết cho phát triển kinh tế. Mặt 
khác, nguồn vốn của nhà nước để đầu tư vào 
những lĩnh vực khác nhau của cơ sở hạ tầng 
Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 3 
còn rất hạn hẹp, chưa thể đáp ứng đủ và 
càng chưa thể đáp ứng tốt nhu cầu. 
 Cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP 
xuất phát từ việc đầu tư các dự án/công trình 
kết cấu hạ tầng và/hoặc cung cấp dịch vụ 
công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời 
sống xã hội, như xây dựng và vận hành hệ 
thống đường bộ, cấp điện, cấp nước  
Những dự án, dịch vụ này đòi hỏi đầu tư lớn 
nhưng khó sinh lời nên thường do nhà nước 
đứng ra thực hiện. Tuy nhiên, có một thực tế 
là nhu cầu sử dụng các công trình, dịch vụ 
công, đặc biệt là trước sức ép tăng trưởng 
kinh tế, luôn vượt quá khả năng thu xếp 
nguồn lực hữu hạn của nhà nước mà ngay cả 
các quốc gia phát triển cũng phải đối mặt với 
tình huống này. Chính vì vậy mà một trong 
những giải pháp để khắc phục tình trạng này 
là thu hút các nguồn lực đầu tư vào các dự án, 
dịch vụ công thông qua đối tác nhà nước – tư 
nhân (PPP). 
 Để thực hiện dự án PPP, đòi hỏi có 
nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng 
PPP là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền 
đề cho việc hình thành doanh nghiệp dự án và 
việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực 
hiện dự án. Hợp đồng PPP là “luật riêng” của 
mỗi dự án và là tập hợp các thỏa thuận cho 
phép nhà đầu tư quyền được thực hiện dự án 
với những cam kết đối với nhà nước trong 
việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng. 
2.2 Một số vấn đề cần thiết cho sự 
thành công cho mô hình PPP 
 Việc xác định các nhân tố tác động đến 
sự thành công cho mô hình PPP là những vấn 
đề cơ bản phải có và cần được duy trì trong 
suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được 
triển khai thành công và hiệu quả. Các nhà 
nghiên cứu đã chỉ ra các nhân tố quyết định 
thành công của dự án PPP khác nhau, nhưng 
nhìn chung có các nhân tố chủ yếu ảnh hưởng 
đáng kể đến sự thành công của PPP 
(i) Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ: 
Chính phủ giữ vai trò hết sức quan trọng 
trong việc phát triển dự án PPP như dự án 
đường sắt tốc độ cao. Để vận hành PPP thành 
công, đề xuất Chính phủ cần thực hiện một 
loạt cải cách, bao gồm 
- Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự 
thuận lợi cho nhà đầu tư. Một khung pháp lý 
đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết 
cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng 
niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự 
án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và 
trách những rủi ro tiềm tàng 
- Chính sách hỗ trợ của Chính phủ: Mặc dù 
đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân tham 
gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng 
chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời 
dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, 
cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá 
trình thực hiện dự án , xử lý các vấn đề phát 
sinh, quản lý chất lượng dự án. 
- Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô: Sự hài 
lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào 
điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án 
được triển khai. Vì vậy Chính phủ cần tạo lập 
một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện 
xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. 
- Phát triển thị trường tài chính: thị trường tài 
chính là nguồn cung ứng vốn cho các khu 
vực. Phát triển thị trường tài chính là tiền đề 
cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ mô. 
(ii) Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp: 
Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân 
có năng lực và vững mạnh. Sự thành công của 
dự án PPP đường sắt tốc độ cao phụ thuộc 
nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự 
án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết 
kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung 
cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian 
nhượng quyền. Để đảm bảo lựa chọn được 
nhà đầu tư có năng lực, Chính phủ cần xây 
dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh 
tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách 
4 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 
hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính 
minh bạch. Ngoài ra, cần sử dụng những 
phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng 
bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu 
của Chính phủ. 
(iii) Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp: 
Phân bổ rủi ro là sự phân chia là sự phân chia 
các công việc giữa các đối tác trong cùng một 
dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây 
dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát 
sinh từ các công việc được giao. Các đối tác 
công và tư khi tham gia PPP cần phải xác 
định và hiểu rõ tất cả các rủi ro tiềm tàng liên 
quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro 
được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ 
được phân chia cho các bên có khả năng tài 
chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Đặc 
biệt, đối với dự án đường sắt tốc độ cao rủi ro 
cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự 
án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải 
phân chia rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm 
đạt được hiệu quả đầu tư. Nhìn chung, các 
nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một 
danh sách các rủi ro cố định cho dự án. Các 
rủi ro của dự án PPP đường sắt tốc độ cao 
thường bị ảnh hưởng bới quy mô, đặc điểm 
dự án, loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra, 
mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng 
khác nhau giữa các dự án, giữa các quốc gia, 
như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại quốc 
gia đang phát triển như nước ta. 
(iv) Tài chính cho PPP: Chiến lược tài chính, 
mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án 
PPP một cách hợp lý sẽ là quyết định thành 
công của mô hình này. Do đặc thù rủi ro cao 
của dự án đường sắt tốc độ cao nên tài trợ từ 
nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở 
rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về 
tài chính của dự án. Theo đó, một cấu trúc tài 
trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự 
án PPP bao gồm vốn mồi, vốn chủ sở hữu và 
nợ. Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của 
Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực 
về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, 
đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. 
Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính 
phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi 
nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn. Cấu trúc 
này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát 
triển như Việt Nam, nhất là dự án đường sắt 
tốc độ cao có mức độ hấp dẫn không cao 
Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án 
PPP, Chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng 
biệt hoặc thực hiện bảo lãnh bằng nhiều hình 
thức như 
- Hỗ trợ trực tiếp bằng trợ cấp, góp vốn, miễn 
phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp 
thuế, hỗ trợ chi phí vận hành 
- Hỗ trợ gián tiếp bằng cung cấp sự trợ giúp 
cho tư nhân thông qua bảo lãnh khoản vay, 
bảo lãnh doanh thu tối thiểu phù hợp với dự 
án mà doanh thu thu từ phí không đủ bù đắp 
chi phí đầu tư, đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống 
rủi ro bất khả kháng bằng kéo dài thời gian 
nhượng quyền hoặc Chính phủ bù đắp tổn 
thất cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi ro bất 
khả kháng, thưởng cho dự án vượt tiến độ. 
 Sự hỗ trợ của Chính phủ nên ở mức 
phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và 
tăng tính hấp dẫn của các dự án PPP. Nếu 
mức hỗ trợ quá nhiều sẽ không phát huy được 
lợi ích khai thác nguồn vốn của tư nhân mà 
còn làm gia tăng mối quan ngại rằng khu tư 
nhân thu được lợi nhuận từ khu vực công. Vì 
thế, Chính phủ nên điều chỉnh mức độ hỗ trợ 
và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy 
thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án. 
3.Kết luận 
 Lựa chọn đường sắt tốc độ cao cho phát 
triển loại hình giao thông mới trên trục Bắc – 
Nam trong tương lai là hoàn toàn phù hợp và 
thực sự cần thiết. Xây dựng đường sắt tốc độ 
cao sẽ mang lại tác động to lớn đối với chính 
trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam 
Trước hết sẽ đáp ứng bền vững nhu cầu vận 
tải trên hành lang kinh tế Bắc – Nam kéo theo 
Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 5 
sự gia tăng về nhu cầu vận tải trong giai đoạn 
từ nay đến năm 2030 và tiếp tục tăng nhanh 
cho các năm sau đó đòi hỏi năng lực đáp ứng 
của hệ thống giao thông vận tải luôn phải 
được tăng cường. Với thực tại hiện nay, năng 
lực của đường sắt đã gần bão hòa và cần cải 
tạo nâng cấp, tuy nhiên khi cải tạo nâng cấp 
cũng không đáp ứng nhu cầu vận tải sau 
2030. Chính vì vậy đường sắt tốc độ cao với 
các tính năng ưu việt vượt trội như năng lực 
vận tải lớn, an toàn tin cậy, tiện nghi, thân 
thiện với môi trường khi xây dựng sẽ đáp ứng 
một cách bền vững nhu cầu vận tải ngày càng 
tăng cao. 
Thứ hai, giải tỏa áp lực cho các phương thức 
vận tải khác, đặc biệt là vận tải đường bộ và 
hàng không. Hiện nay thị phần vận tải đang 
bị mất cân đối nghiêm trọng giữa các phương 
thức vận tải gây nên tình trạng mất an toàn, ô 
nhiễm môi trường, chi phí vân tải và logistics 
cao. Để tháo gỡ tồn tại của hệ thống GTVT 
cần có các giải pháp không chỉ cân đối hài 
hòa mà còn tạo sự đột phá về năng lực và chất 
lượng dịch vụ vận tải. Đường sắt tốc độ cao 
với những ưu thế vượt trội sẽ là một gải pháp 
hoàn toàn phù hợp giúp thiết lập lại sự hài hòa 
và giải tỏa áp lực cho các phương thức vận tải 
khác. 
Thứ ba, tăng cường năng lực cạnh tranh của 
nền kinh tế. Xây dựng đường sắt tốc độ cao 
sẽ giúp cho hai đầu đất nước kéo lại gần nhau 
hơn trong tư duy phát triển kinh tế, góp phần 
tiết kiệm thời gian đi lại của hành khách. Chi 
phí đi lại của xã hội cũng tiết kiệm. Những 
lợi ích trên sẽ là nhân tố quan trọng để tăng 
cường năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. 
Ngoài ra phát triển đột phá hạ tầng giao 
thông, tạo động lực cũng sẽ nâng cao năng 
lực cạnh tranh của nền kinh tế trong hội nhập 
quốc tế. 
Thứ tư, tái cấu trúc đô thị và phân bổ dân cư, 
lao động. Đường sắt tốc độ cao sẽ góp phần 
quan trọng thúc đẩy phát triển du lịch cũng 
như quá trình đô thị hóa tại các đô thị trên trục 
Bắc – Nam. Được sắt tốc độ cao hình thành 
sẽ xóa bỏ những hạn chế về điều kiện địa lý, 
cho phép rút ngắn khoảng cách thời gian cũng 
như thay đổi khái niệm về không gian giữa 
các địa phương, vùng miền. Lợi thế thương 
mại và nguồn lực phát triển được chia sẻ giữa 
các các khu vực. Tạo động lực thúc đẩy 
nhanh quá trình đô thị hóa các khu vực kém 
phát triển; là điều kiện tốt để quy hoạch lại đô 
thị, góp phần mở rộng không gian, chia sẻ và 
giảm áp lực đối với các đô thị lớn đã phát 
triển. Những tác động tích cực của đường sắt 
tốc độ cao sẽ góp phần quan trọng trong việc 
tái cấu trúc đô thị và phân bổ dân cư, alo 
động. 
Thứ năm, phù hợp với chiến lược, quy hoạch. 
Đường sắt tốc độ cao hoàn toàn phù hợp với 
các chiến lược quy hoạch phát triển GTVT 
nói chung, đường sắt nói riêng. Đặc biệt trong 
chiến lược phát triển GTVT đường sắt đến 
năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2050 đã 
khẳng định mục tiêu đến năm 2030 sẽ đưa 
vào khai thác một phần tuyến đướng sắt tốc 
độ cao. 
 Với sự cần thiết như vậy cần có nghiên 
cứu huy động vốn đáp ứng nhu cầu dự án, 
trong đó cần đặc biệt chú ý hình thức huy 
động vốn khu vực tư nhân đầu tư cho dự án 
Tài liệu tham khảo: 
1. Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án đường 
sắt tốc độ cao trên trục Bắc – Nam, Liên danh tư 
vấn TEDI – TRICC – TEDISOUTH, Hà Nội 
11/2018 
2. Phạm Dương Phương Thảo – Kinh nghiệm 
triển khai mô hình đầu tư công – tư (PPP) trên 
thế giới để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô 
thị. Tạp chí Phát triển & Hội nhập số 12 (22) 
tháng 9-10/2013 
3. Bùi Xuân Phong – Xây dựng đường sắt tốc độ 
cao: Giải pháp đột phá phát triển đường sắt Việt 
Nam. Báo GTVT, số Xuân Kỷ Hợi 2019 
Địa chỉ tác giả: Học viện Công nghệ bưu chính 
viễn thông