Quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân trong phát triển kinh tế

28
KINH TẾ - TÀI CHÍNH VĨ MÔ
hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020 và 
Nghị quyết số 27/NQ-CP ngày 21/2/2017 về Chương 
trình hành động của Chính phủ).
Kết quả thực hiện cơ cấu lại ĐTC giai đoạn 
2015 - 2018 cho thấy, thể chế ĐTC từng bước được 
hoàn thiện thông qua các văn bản pháp luật quan 
trọng đã được ban hành như: Luật ĐTC, Luật 
Đấu thầu, Luật Xây dựng. Qua đó, công tác quản 
lý ĐTC được tăng cường theo hướng công khai, 
minh bạch và bước đầu được cải thiện, tỷ trọng 
đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư được kiểm 
soát; Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã 
giảm từ 38,4% (giai đoạn 2007-2011) xuống 31,9% 
(giai đoạn 2012-2017).
Bên cạnh kết quả đã đạt được, thực tế cho thấy cơ 
cấu, chất lượng thể chế quản lý ĐTC vẫn còn tồn tại 
nhiều khó khăn, vướng mắc cần được tháo gỡ trong 
thời gian tới. So với thông lệ quốc tế, chất lượng 
thể chế quản lý ĐTC của Việt Nam vẫn còn khoảng 
cách, nhất là khâu lập, thẩm định, lựa chọn, sắp xếp 
thứ tự ưu tiên các dự án đầu tư. Việc lựa chọn dự 
án ĐTC hiện nay vẫn dựa nhiều vào các chỉ tiêu 
định tính, thiếu các tiêu chí mang tính định lượng 
để đánh giá, sắp xếp thứ tự ưu tiên lựa chọn dự án 
ĐTC. Thể chế quản lý và tổ chức thực hiện một số 
dự án giao thông theo hình thức PPP vẫn còn nhiều 
tồn tại, hạn chế nhưng chưa được nghiên cứu kỹ 
lưỡng, chưa xác định cụ thể nguyên nhân và giải 
quyết chưa dứt điểm
Tác động của cơ cấu lại đầu tư công 
đến đầu tư tư nhân giai đoạn 2015 -2018
Theo lý thuyết, cơ cấu lại ĐTC có thể tạo ra “ngoại 
ứng tích cực” cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, trong 
Tình hình thực hiện cơ cấu lại đầu tư công
Quá trình cơ cấu lại tổng thể nền kinh tế được 
khởi đầu bằng việc siết chặt kỷ luật đầu tư công 
(ĐTC) tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg 15/10/2011 của Thủ 
tướng Chính phủ. Trong bối cảnh phát triển kinh tế 
hiện nay, cơ cấu ĐTC tiếp tục được xác định là 1 
trong 3 trọng tâm của Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh 
tế giai đoạn 2016 -2020 của nước ta (Nghị quyết số 
24/2016/QH14 ngày 08/11/2016 của Quốc hội về Kế 
QUAN HỆ GIỮA ĐẦU TƯ CÔNG VÀ ĐẦU TƯ TƯ NHÂN 
TRONG PHÁT TRIỂN KINH TẾ
TS. ĐINH TRỌNG THẮNG *
Đầu tư công có vai trò hết sức quan trọng trong phát triển kinh tế ở Việt Nam, không chỉ đóng góp 
trực tiếp vào GDP mà còn thúc đẩy đầu tư tư nhân phát triển thông qua các hệ thống cơ sở hạ tầng 
như điện, đường, trường, trạm Ở Việt Nam, mặc dù thể chế đầu tư công trong những năm qua 
đã từng bước được hoàn thiện, công tác quản lý đầu tư công được tăng cường theo hướng công 
khai, minh bạch và hiệu quả, nhưng trong thực tế, công tác này vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, 
vướng mắc cần có các giải pháp khắc phục.
Từ khóa: Đầu tư công, thể chế, đầu tư tư nhân, phát triển kinh tế
THE RELATIONSHIP BETWEEN PUBLIC AND PRIVATE 
INVESTMENTS IN ECONOMIC DEVELOPMENT
Dinh Trong Thang
Public investment plays a very important 
role in economic development in Vietnam, 
which not only contributes directly to GDP 
but also promotes private investment through 
infrastructure systems such as electricity, 
roads, schools and stations... In Vietnam, 
although public investment institutions have 
been gradually improved in the past years, 
public investment management has been 
strengthened towards publicity, transparency 
and efficiency, there are limitations and 
obstacles that need to be overcome.
Keywords: Public investment, institutional, private 
investment, economic development
Ngày nhận bài: 2/1/2019
Ngày hoàn thiện biên tập: 25/1/2019
Ngày duyệt đăng: 30/1/2019
*Email: trongthang@mpi.gov.vn
TÀI CHÍNH - Tháng 02/2019
29
thực tế, việc cơ cấu lại ĐTC đã có những tác động 
nhất định đến đầu tư tư nhân ở những khía cạnh 
cụ thể sau:
Thứ nhất, quy mô ĐTC và đầu tư của doanh 
nghiệp nhà nước (DNNN) giảm dần, tăng dư địa 
cho đầu tư tư nhân trong nước. 
Khảo sát cho thấy, trước khi thực hiện Kế hoạch 
cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 -2020, đã có 
nhiều nghiên cứu thực nghiệm chứng minh vốn 
ĐTC vẫn còn “lấn át” vốn đầu tư của khu vực tư 
nhân, tức là ĐTC gia tăng khiến đầu tư tư nhân thu 
hẹp lại. Thực trạng ĐTC giai đoạn 2000-2014 cho 
thấy, tốc độ tăng trưởng của đầu tư công thường 
cao hơn tốc độ tăng trưởng của đầu tư tư nhân và 
giá trị tuyệt đối của ĐTC cũng lớn hơn giá trị tuyệt 
đối của đầu tư tư nhân. Cụ thể, mức tăng ĐTC hàng 
năm khá cao, có năm tăng tới 22,6% (2009); giá trị 
tuyệt đối cũng tăng đều qua các năm, từ mức 161,6 
nghìn tỷ đồng (năm 2005) lên 316,3 nghìn tỷ đồng 
(năm 2010) và 600 nghìn tỷ đồng (năm 2017).
Tuy nhiên, sau khi Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh 
tế giai đoạn 2016 -2020 được ban hành, với việc triển 
khai quyết liệt các biện pháp cơ cấu lại ĐTC đã phần 
nào kìm giữ tốc độ tăng trưởng quá nhanh của ĐTC 
và đầu tư của DNNN, qua đó, tạo ra dư địa cho 
đầu tư tư nhân phát triển. Từ năm 2015, giá trị của 
đầu tư nhân đã nganh bằng và lớn hơn giá trị đầu 
tư của Nhà nước (Hình 1). Năm 2017, giá trị đầu tư 
tư nhân đã lớn hơn giá trị đầu tư nhà nước khoảng 
100 nghìn tỷ đồng. Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước 
trong tổng đầu tư xã hội năm 2016 và năm 2017 
giảm xuống còn 37,5% và 35,7%, tiến sát mục tiêu 
đề ra đến năm 2020 (31-34%).
Số liệu nghiên cứu tác động của đầu tư đối với 
tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2012-2017 
của Tổng cục Thống kê cho thấy, ảnh hưởng của 
ĐTC đến tăng trưởng kinh tế là không lớn. Cụ thể, 
nếu tỷ lệ vốn đầu tư công so với GDP tăng 1% thì 
GDP tăng khoảng 0,10%, trong khi đó tăng 1% tỷ 
lệ vốn đầu tư so với GDP từ khu vực DNNN làm 
tăng 0,37% GDP; từ khu vực DN ngoài nhà nước, hộ 
cá thể và hộ dân cư làm tăng 0,80%. Như vậy, chủ 
trương kìm giữ ĐTC, tạo dư địa cho đầu tư tư nhân 
phát triển hoàn toàn đúng đắn.
Thứ hai, cơ cấu ĐTC theo lĩnh vực mặc dù đã có 
những thay đổi bước đầu song vẫn còn nhiều bất 
cập, chưa phù hợp với thực tiễn phát triển của kinh 
tế tư nhân và đầu tư tư nhân.
Thống kê cho thấy, vốn ĐTC phần lớn được 
dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm 
cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến 
cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông), lẫn hạ 
tầng mềm (y tế, giáo dục). Được bổ sung nguồn 
vốn, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng 
đã được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ 
tầng theo đó cũng được nâng lên đáng kể. 
Tuy nhiên, cơ cấu lại trong thực tế chưa gắn với 
định hướng cơ cấu lại các ngành kinh tế và cơ cấu 
lại NSNN; chưa thật sự phù hợp với vai trò của Nhà 
nước trong nền kinh tế thị trường. Trong cơ cấu đầu 
tư chung toàn xã hội, vốn đầu tư khu vực nhà nước 
còn chiếm tỷ lệ cao (trung bình giai đoạn 2011-2015 
khoảng 39%) và giảm chậm trong những năm gần 
đây. Vẫn còn tình trạng ĐTC đầu tư vào cả những 
ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm. Trong 
một số ngành có khả năng khuyến khích xã hội hóa 
cao như: Giao thông, giáo dục, dạy nghề, y tế, văn 
hóa, thể thao, môi trường, vốn đầu tư nhà nước vẫn 
chiếm tỷ lệ rất lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. 
Tỷ trọng vốn ĐTC trên tổng đầu tư cho các lĩnh vực 
tương ứng là giáo dục đào tạo (78,7%); y tế (67,2%); 
sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng, hơi 
nước, điều hòa không khí (74%); thông tin và truyền 
thông (63,5%); hoạt động chuyên môn và khoa học 
công nghệ (61,2%); nghệ thuật vui chơi và giải trí 
(71,7%). Chính vì tỷ trọng đầu tư công còn ở mức 
cao nên dư địa phát triển của đầu tư tư nhân trong 
những ngành này bị thu hẹp đáng kể. 
HÌNH 1: SO SÁNH GIÁ TRỊ ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VỚI ĐẦU TƯ CÔNG 
GIAI ĐOẠN 2000-2017 (tỷ đồng)
Nguồn: Tổng cục Thống kê
HÌNH 2: HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG GIAI ĐOẠN 2005 - 2017
Nguồn: Tổng cục Thống kê
30
KINH TẾ - TÀI CHÍNH VĨ MÔ
Bên cạnh đó, cơ cấu đầu tư nội bộ ngành, lĩnh vực 
của ĐTC còn chưa hợp lý và chưa có sự gắn kết chặt 
chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên (đảm bảo 
trang thiết bị, vận hành, duy tu, bảo dưỡng), dẫn tới 
chưa tạo ra được hệ thống hạ tầng hiệu quả hỗ trợ 
đầu tư tư nhân. Điều này khiến cho hiệu quả đầu tư 
chưa có nhiều cải thiện, chỉ số ICOR của nền kinh tế 
dù đã giảm nhưng vẫn ở mức cao so với các nước 
trong khu vực. Đóng góp của năng suất các yếu tố 
tổng hợp vào tăng trưởng kinh tế còn hạn chế.
Thứ ba, sự kết hợp giữa ĐTC và đầu tư tư nhân 
thời gian qua còn chưa hiệu quả.
Hiện nay, các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác 
công tư (PPP) chưa thu hút được vốn đầu tư nước 
ngoài, phụ thuộc nhiều vào tín dụng ngân hàng. 
Thực tế phát triển này hoàn toàn không phù hợp với 
định hướng phát triển kết cấu hạ tầng, nhất là trong 
lĩnh vực giao thông và giảm chi phí kinh doanh cho 
DN. Theo Vụ Đối tác Công tư (Bộ Giao thông Vận 
tải), quy mô vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong 
các dự án giao thông đang vận hành khai thác chỉ 
chiếm trung bình 12,9% tổng mức đầu tư của dự án. 
Trong số 70 dự án PPP lĩnh vực giao thông, chỉ có 
3 dự án đầu tư ngoài công trình giao thông đường 
bộ, với tổng quy mô vốn là 4.870 tỷ đồng. Vận tải 
hàng hóa và hành khách vẫn chủ yếu là đường bộ, 
các phương thức vận tải hiệu quả cao (đường sắt, 
đường thủy) chưa được quan tâm đúng mức. Tỷ 
BẢNG 1: ĐÁNH GIÁ SƠ BỘ KẾT QUẢ THỰC HIỆN CƠ CẤU LẠI ĐẦU TƯ CÔNG GIAI ĐOẠN 2015 -2018
TT Mục tiêu 2020 Tình hình thực hiện Khả năng hoàn thành đến năm 2020
Mục tiêu định lượng
1 Tỷ trọng đầu tư nhà nước khoảng 31-34% tổng đầu tư xã hội
Tỷ lệ này giảm dần từ 40,4% năm 2013 xuống 37,5% năm 2016, 
khoảng 35,7% năm 2017 Khả năng hoàn thành
2 Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công hàng năm trên 90%
- Tỷ lệ giải ngân năm 2017 đạt 86,8%
- Đề án cơ cấu lại ĐTC đề ra nhiều biện pháp tạo thuận lợi cho 
việc giải ngân (Quyết định số 63/QĐ-TTg ngày 12/01/2018 của Thủ 
tướng Chính phủ)
Khả năng hoàn thành
3 Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước bình quân đạt khoảng 10-11% GDP
Tỷ lệ này giảm nhẹ từ 12,4% GDP (duy trì trong giai đoạn 2014-
2016) xuống 11,9% GDP năm 2017 Hoàn thành
Mục tiêu định tính
1
Nâng cao chất lượng thể chế 
quản lý đầu tư công đạt mức 
chất lượng tiếp cận ASEAN-04
Chất lượng thể chế quản lý ĐTC còn thấp so với thông lệ tốt của 
thế giới. Theo Khung đánh giá thể chế quản lý ĐTC của IMF, chất 
lượng thể chế quản lý ĐTC của Việt Nam chỉ đạt trung bình 0,7 
điểm (trung bình là 1 điểm, cao nhất là 2 điểm); một số chỉ tiêu có 
điểm số thấp như chỉ tiêu về thẩm định dự án, lựa chọn dự án, tính 
thống nhất và toàn diện của ngân sách, và giám sát tài sản công 
Khó hoàn thành
2
Thu hút tối đa và sử dụng có 
hiệu quả các nguồn lực đầu tư 
phát triển, tập trung vào các 
ngành, lĩnh vực then chốt của 
nền kinh tế, các công trình, dự 
án trọng điểm, có sức lan tỏa 
rộng và tạo động lực phát triển 
kinh tế- xã hội của cả nước
- Trong giai đoạn 2011-2016, hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà 
nước bình quân đạt 9,7, chậm được cải thiện qua các năm (năm 
2011 là 9,03, năm 2015 là 9,17, năm 2016 là 9,75), trong khi khu vực 
ngoài nhà nước đạt 5,24, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài đạt 5,8.
- Vẫn còn đơn vị giao vốn cho dự án không có trong Kế hoạch ĐTC 
trung hạn như: Bộ Giao thông Vận tải giao 4 dự án khởi công mới; 
Cà Mau giao 16 công trình; Vĩnh Long 16 dự án; Đồng Tháp 11 dự 
án; Bộ Công Thương 6 dự án
Khả năng hoàn thành
3
Tạo đột phá thu hút nguồn vốn 
tư nhân trong và ngoài nước theo 
hình thức hợp tác công tư (PPP)
- Pháp luật về hợp tác PPP còn nhiều hạn chế, chưa đầy đủ, thiếu 
rõ ràng, minh bạch và nhất quán. Luật về PPP vẫn đang trong quá 
trình đề xuất xây dựng.
- Việc thực hiện các dự án PPP còn nhiều vướng mắc, năng lực của 
nhà đầu tư còn hạn chế (quy mô vốn chủ sở hữu đạt thấp, tính 
riêng dự án PPP trong lĩnh vực giao thông, vốn chủ sở hữu bình 
quân chỉ đạt từ 12-13% tổng vốn đầu tư của dự án)
Khó hoàn thành
4 Đảm bảo hài hòa giữa các vùng lãnh thổ
Theo Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2015 của Thủ 
tướng Chính phủ, phân bổ vốn vẫn dựa nhiều vào các tiêu chí đầu 
vào (quy mô dân số, diện tích), chưa gắn với các chỉ tiêu kết quả 
sử dụng vốn và các mục tiêu cơ cấu lại kinh tế. Hiệu quả sử dụng 
vốn của nhiều địa phương còn thấp, số chi chuyển nguồn của hầu 
hết các địa phương đều lớn, có xu hướng tăng, đồng thời số kết dư 
ngân sách địa phương qua các năm còn lớn
Khả năng hoàn thành
Nguồn: Đánh giá sơ bộ của tác giả
TÀI CHÍNH - Tháng 02/2019
31
trọng vận tải hàng hóa bằng đường bộ vẫn tiếp tục 
có xu hướng tăng lên, từ mức 65% (năm 2001) lên 
73,3% (năm 2010) và đạt tới 77,5% (năm 2017).
Nâng cao hiệu quả đầu tư công 
và đầu tư tư nhân trong giai đoạn mới
Nhằm tăng cường kỷ luật tài chính - ngân sách; 
Cơ cấu lại NSNN theo hướng tăng dần tỷ trọng 
thu nội địa, tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm 
tỷ trọng chi thường xuyên, bảo đảm chi an sinh xã 
hội, phúc lợi xã hội và quốc phòng, an ninh, Trung 
ương và địa phương; Hoàn thiện khung khổ pháp 
lý về đầu tư theo hình thức PPP thời gian tới cần 
chú trọng những giải pháp trọng tâm như sau:
Một là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về ĐTC dựa trên 
tư duy mới về vai trò của Nhà nước trong nền kinh 
tế thị tường. Cụ thể là, cần tạo cơ hội bình đẳng hơn 
nữa cho các nguồn vốn đầu tư khác của xã hội, tạo 
ra các cơ chế hiệu quả để huy động tối đa các nguồn 
vốn tư nhân, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào 
ngân sách; Cần đổi mới tư duy về vai trò Nhà nước 
trong nền kinh tế, cụ thể là giảm bớt chức năng “nhà 
nước kinh doanh”. Không nên phân bố đầu tư nhà 
nước vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm 
nhiệm tốt; chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh 
tế, tập trung vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế 
- xã hội; phát triển thể chế và phát triển năng lực, 
để tạo được ngoại ứng tích cực lan tỏa đến khu vực 
tư nhân, hỗ trợ khu vực này phát triển và đóng góp 
vào tăng trưởng kinh tế.
Trong bối cảnh mới, cơ cấu lại ĐTC cần gắn chặt 
chẽ với cơ cấu lại vai trò của Nhà nước trong nền 
kinh tế thị trường, Nhà nước chỉ đầu tư và kinh 
doanh trực tiếp ở những lĩnh vực mà khu vực tư 
nhân không đảm nhiệm hoặc không có khả năng 
đảm nhiệm.
Hai là, nghiên cứu, đánh giá toàn diện chất 
lượng thể chế quản lý ĐTC, trong đó, tập trung 
nghiên cứu, xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một 
số điều của Luật ĐTC, Nghị định sửa đổi, bổ sung 
một số điều của Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 
10/09/2015 của Chính phủ về kế hoạch ĐTC trung 
hạn và hàng năm; Nghị định số 136/2015/NĐ-CP 
ngày 31/12/2015 của Chính phủ về 
hướng dẫn thi hành một số điều 
của Luật ĐTC và Nghị định số 
161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 
của Chính phủ về cơ chế đặc thù 
trong quản lý đầu tư xây dựng 
đối với một số dự án thuộc các 
Chương trình mục tiêu quốc gia 
giai đoạn 2016-2020 để đảm 
bảo tính thống nhất của hệ thống 
pháp luật và tháo gỡ khó khăn cho các bộ, ngành 
và địa phương trong triển khai Luật ĐTC.
Ba là, ưu tiên đổi mới cách thức thẩm định, đánh 
giá và lựa chọn dự án đầu tư theo mức độ hiệu 
quả kinh tế của dự án và các ưu tiên về cơ cấu lại 
nền kinh tế; xây dựng và ban hành hướng dẫn về 
phương pháp luận thẩm định, bao gồm cả phân 
tích chi phí, lợi ích xã hội và các công cụ thay thế.
Bốn là, xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung toàn 
quốc và có thể truy cập trực tuyến cho các bên có 
liên quan về các dự án ĐTC. Công khai, minh bạch 
thông tin và tăng cường giám sát đối với ĐTC.
Năm là, đối với các dự án BOT, tập trung nâng 
cao tính công khai, minh bạch và cạnh tranh trên 
mọi khâu của chu trình quản lý dự án, sửa đổi cơ 
chế chính sách, nhằm phát huy ưu thế của hình thức 
này trong phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng các 
loại hình dịch vụ công. 
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 
2011-2020;
2. Ban Tuyên giáo Trung ương, Ban Kinh tế Trung ương: Bẫy thu nhập trung 
bình – Bài học cho Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia – Sự thật, Hà Nội 2014; 
3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo sơ kết tình hình thực hiện Kế hoạch cơ cấu 
lại nền kinh tế giai đoạn 2016 -2020, Hà Nội 2018;
5. Luật Đầu tư công 49/2014/QH13;
6. Nghị quyết số 26/2016/QH14 của Quốc hội về Kế hoạch đầu tư công trung 
hạn giai đoạn 2016-2020 (11/2016);
7. Nghị quyết số 48/2017/QH14 ngày 10/11/2017 của Quốc hội về Kế hoạch 
phát triển kinh tế - xã hội năm 2018;
8. Dani Rodrik, Tư duy mới về phát triển cho thế kỷ XXI, NXB Chính trị quốc 
gia, Hà Nội 2000.
BẢNG 2: ĐÓNG GÓP ĐIỂM % VÀO TĂNG TRƯỞNG GDP CỦA VỐN, LAO ĐỘNG VÀ TFP 
(điểm %)
2001-2005 2006-2010 2011-2015 2016 2017
GDP 6,9 6,32 5,91 6,21 6,81
Vốn 3,71 3,64 3,16 3,16 3,33
Lao động 1,68 1,64 0,96 0,53 0,48
TFP 1,51 1,04 1,79 2,52 3,00
Nguồn: Tổng cục Thống kê
Trong bối cảnh mới, cơ cấu lại đầu tư công ở 
Việt Nam cần gắn chặt chẽ với cơ cấu lại vai 
trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, 
Nhà nước chỉ đầu tư và kinh doanh trực tiếp ở 
những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không đảm 
nhiệm hoặc không có khả năng đảm nhiệm.