Phân cấp tài khóa: mô hình lý thuyết và thực tiễn nhà nước phúc lợi Na Uy

58 Taïp chí nghieân cöùu Taøi chính keá toaùn
1. Một số khía cạnh lý thuyết của vấn đề phân 
cấp tài khóa
Trong hơn hai thập kỷ qua, hơn 80 nước trên thế 
giới, bao gồm các nước OECD, không ngừng tiến 
hành các cải cách về phân cấp tài khóa trong nỗ lực 
cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả khu vực công 
nói chung và hiệu quả điều hành kinh tế xã hội nói 
riêng (OECD 2019, Chatry, 2017). Phân cấp tài khóa 
trên thế giới thường không phải là một quá trình độc 
lập, mà là một thành tố có mối liên hệ chặt chẽ với hai 
thành tố khác là phân cấp hành chính và chính trị của 
quá trình phân quyền, phân nhiệm giữa chính quyền 
trung ương và địa phương1. Bảng 1 thể hiện sự đa 
dạng trong phân cấp hành chính của các nước OECD 
sau nhiều lần thay đổi mô hình phân cấp - tập quyền 
của các nước này trong hơn 20 năm vừa qua.
Phân cấp tài khóa đề cập đến khía cạnh tài chính 
công trong mối quan hệ giữa chính quyền các cấp 
của quá trình này; cụ thể nó bao gồm các vấn đề chi 
ngân sách, thu ngân sách, vay nợ của chính quyền địa 
phương và các khoản chuyển giao giữa các cấp chính 
quyền. Một nhận thức chung là, nếu không có một 
sự phân quyền thích đáng về tài khóa, sự tự chủ nói 
chung của các địa phương là khó lòng đạt được, và 
do đó, sự phân quyền giữa trung ương và địa phương 
không thể đạt được hiệu quả như kỳ vọng. Tuy nhiên, 
để có được một sự phân cấp tài khóa hợp lý, câu hỏi 
đặt ra là những yếu tố nào quyết định đến việc phân 
cấp này.
Trước hết có thể khẳng định, phân cấp tài khóa 
phải tương thích với phân cấp hành chính. Tuy nhiên, 
1 Là sự chuyển giao quyền hạn và các nhiệm vụ chức năng từ 
cấp trung ương xuống các địa phương.
PHÂN CẤP TÀI KHÓA: MÔ HÌNH LÝ THUYẾT VÀ THỰC TIỄN 
NHÀ NƯỚC PHÚC LỢI NA UY 
TS. Đậu Hương Nam*
Ngày nhận bài: 4/10/2019
Ngày chuyển phản biện: 6/10/2019
Ngày nhận phản biện: 19/10/2019
Ngày chấp nhận đăng: 23/10/2019
Phân cấp tài khóa là một nội dung quan trọng của tài chính công không chỉ vì yêu cầu khách quan của 
sự khan hiếm nguồn lực, mà đối với Việt Nam, một sự phân cấp hợp lý cũng là có thể là một yếu tố 
quan trọng mang lại hiệu quả quản lý nói chung và phát triển kinh tế xã - hội nói riêng, đặc biệt là đối 
với các địa phương. Vấn đề này ở Việt Nam vẫn còn được đặt ra, thảo luận, và dần hoàn thiện trong 
thực tiễn. Bài viết này trình bày một số khía cạnh lý thuyết của việc phân cấp và nghiên cứu trường 
hợp Na Uy - nước có khu vực công lớn, tương tự Việt Nam - như là một gợi ý về lựa chọn tiếp cận đối 
với vấn đề phân cấp của Việt Nam trong thời gian tới, phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng 
xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam hướng tới.
• Từ khóa: phân cấp tài khóa, nguồn lực.
Fiscal decentralization is an important content 
of public finance not only because of the 
objective requirements of resource scarcity, but 
for Vietnam, a reasonable decentralization may 
also be a factor. Important factors bring about 
effective management in general and socio-
economic development in particular, especially 
for localities. This issue in Vietnam is still posed, 
discussed, and gradually improved in practice. 
This paper presents some theoretical aspects 
of decentralization and case studies of Norway 
- a country with a large public sector, similar to 
Vietnam - as a suggestion for an approach to 
decentralization. of Vietnam in the coming time, 
in line with the socialist-oriented market economy 
that Vietnam is aiming for.
• Keywords: fiscal decentralization, resources.
* Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
TAØI CHÍNH VÓ MOÂ Soá 11 (196) - 2019
1 
Phân cấp tài khóa: Mô hình lý thuyết và thực tiễn nhà nước phúc lợi Na Uy 
TS. Đâu Hương Nam 
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh 
Tóm tắt: Phân cấp tài khóa là một nội dung quan trọng của tài chính công không chỉ 
vì yêu cầu khách quan của sự khan hiếm nguồn lực, mà đối với Việt Nam, một sự phân 
cấp hợp lý cũng là có thể là một yếu tố quan trọng mang lại hiệu quả quản lý nói 
chung và phát triển kinh tế xã - hội nói riêng, đặc biệt là đối với các địa phương. Vấn 
đề này ở Việt Nam vẫn còn được đặt ra, thảo luận, và dần hoàn thiện trong thực tiễn. 
Bài viết này trình bày một số khía cạnh lý thuyết của việc phân cấp và nghiên cứu 
trường hợp Na Uy - nước có khu vực công lớn, tương tự Việt Nam - như là một gợi ý 
về lựa chọn tiếp cận đối với vấn đề phân cấp của Việt Nam trong thời gian tới, phù 
hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam hướng tới. 
1. Một số khía cạnh lý thuyết của vấn đề phân cấp tài khóa 
Trong hơn hai thập kỷ qua, hơn 80 nước trên thế giới, bao gồm các nước OECD, 
không ngừng tiến hành các cải cách về phân cấp tài khóa trong nỗ lực cải cách hành 
chính, nâng cao hiệu quả kh vực công nói chu g và hiệu quả điều ành kinh tế xã hội 
nói riêng (OECD 2019, Chatry, 2017). Phân cấp tài khóa trên thế giới thường không 
phải là một quá trình độc lập, mà là một thành tố có mối liên hệ chặt chẽ với hai thành 
tố khác là phâ cấp hành chính và chính trị của quá trình phân quyền, phân nhiệm 
giữa chính quyền trung ương và địa phương1. Bảng 1 thể hiện sự đa dạng trong phân 
cấp hành chính của các nước OECD sau nhiều lần thay đổi mô hình phân cấp-tập 
quyền của các ước này trong hơn 20 năm vừa qua. 
Bảng 1: Phân cấp hành chính các nước OECD 
Các nước có một cấp 
địa phương 
Các nước có hai cấp 
địa phương 
Các nước có ba cấp 
địa phương 
Estonia, Phần lan, 
Ireland, Iceland, Israel, 
Latvia, Luxembourg, 
Bồ Đào Nha, Slovenia 
Úc, Áo, Canada, Mexico, Thụy Sĩ, 
Chile, Hàn quốc, Đan Mạch, Hy 
Lạp, Hungary, Nhật Bản, Na Uy, 
New Zealand, Hà Lan, Séc, 
Slovakia, Thủy Điển, Thổ Nhĩ Kỳ 
Bỉ, Đức, Tây Ban Nha, 
Mỹ, Pháp, Ý, Ba Lan, 
Anh Quốc 
Phân cấp tài khóa đề cập đến khía cạnh tài chính công trong mối quan hệ giữa 
chính quyền các cấp của quá trình này; cụ thể nó bao gồm các vấn đề chi ngân sách, 
thu ngân sách, vay nợ của chính quyền địa phương, và các khoản chuyển giao giữa 
các cấp chính quyền. Một nhận thức chung là, nếu không có một sự phân quyền thích 
đáng về tài khóa, sự tự chủ nói hung của các địa phương là khó lòng đạt được, và do 
đó, sự phân quyền giữa trung ương và địa phương không thể đạt được hiệu quả như kỳ 
vọng. Tuy nhiên, để có được một sự phân cấp tài khóa hợp lý, câu hỏi đặt ra là những 
yếu tố nào quyết định đến việc phân ấp này. 
1 Là sự chuyển giao quyền hạn và các nhiệm vụ chức năng từ cấp trung ương xuống các địa phương. 
59Taïp chí nghieân cöùu Taøi chính keá toaùn
vấn đề đặt ra là thế nào là một sự tương thích tối ưu, 
hay phân cấp đến mức nào là tối ưu giữa các cấp chính 
quyền? Ở một khía cạnh quan trọng, câu hỏi đó là về 
vai trò và trách nhiệm của trung ương, địa phương 
trong việc cung cấp các hàng hóa công. Khía cạnh 
này ngày càng thể hiện sự quan trọng ở Việt Nam, 
khi chính phủ đang không ngừng cải cách theo hướng 
phục vụ và kiến tạo, theo đó, ý kiến và sự tham gia 
của công dân là những thành tố quan trọng trong việc 
đánh gia chất lượng của chính quyền các cấp cũng 
như chính sách nói chung.
Mô hình Tiebout và hàm ý về mô hình phân cấp 
tối ưu
Mô hình Tiebout là một mô hình kinh điển để 
hiểu và giải thích về vai trò của các cấp chính quyền 
trong việc cung cấp hàng hóa công: Làm sao để nhà 
nước cung cấp hàng hóa công công một cách hiệu 
quả nhất? Mô hình này và phiên bản mở rộng của nó 
(mô hình Musgrave-Oates-Tiebout (Gruber 2016)) 
Giả định rằng, thị trường hiệu quả, mô hình chỉ ra 
rằng, các yếu tố thị trường là mua sắm và cạnh tranh 
là các yếu tố cần bổ sung để đảm bảo tính tối ưu trong 
cung cấp hàng hóa công. Đây là những nhận thức đã 
trở thành phổ quát, và cũng chính là tiếp cận căn bản 
đối với vấn đề chính quyền trung ương nên làm gì và 
chính quyền địa phương nên làm gì. 
Quả thật, nhìn chung hàng hóa công thiếu “tính 
mua sắm” và “cạnh tranh” ở các mức độ khác nhau; 
tức là người dân không có hoặc thiếu quyền lựa chọn 
đối với các hàng hóa này. Ví dụ, người dân gần như 
không có nhiều quyền lựa chọn đối với các dịch 
vụ quốc phòng, an ninh, nhưng có thể có tiếng nói 
hơn với các dịch vụ khác như y tế, giáo dục, và môi 
trường. Khi tính “cạnh tranh” của các hàng hóa cao 
hơn, hiệu quả cũng cao hơn; và có thể nhận thấy, khi 
hàng hóa công được cung cấp bởi chính quyền trung 
ương, tính “cạnh tranh” và “mua sắm” của hàng hóa, 
dịch vụ hạn chế hơn, bởi “nhu cầu” của người dân 
khó để được “lắng nghe” bởi các nhà cung cấp hàng 
hóa, dịch vụ (chính phủ)2. Nhận định đó cũng có thể 
dẫn đến kết luận rằng, khi hàng hóa công nói chung 
có thể được cung cấp bởi chính quyền địa phương, 
tính “cạnh tranh” có thể được cải thiện, và do vậy 
hiệu quả được cải thiện. Đây là điểm khởi đầu, cũng 
là điểm căn bản trong việc xác định cấp chính quyền 
nào cung cấp hàng hóa dịch vụ công nào.
Mặc dù mô hình Tiebout dựa trên các giả định 
quan trọng như việc người dân có thể tự do lựa chọn 
2 Hoặc do “tập khách hàng” lớn hơn và do vậy tiếng nói mỗi 
“khách hàng” hạn chế hơn; hoặc do cấp trung ương khó tiếp 
cận hơn để phản hồi về hàng hóa, dịch vụ công.
địa điểm sinh sống để thụ hưởng hàng hóa công như 
mong muốn, hay việc người dân luôn nhận được 
thông tin đầy đủ (về thuế cũng như dịch vụ được thụ 
hưởng) cho các quyết định của mình, v.v... và các giả 
định này không phải bao giờ cũng đúng trong thực tế, 
mô hình Tiebout vẫn là một điểm chuẩn3 trên thế giới 
khi tiếp cận vấn đề phân cấp tài khóa4. 
Mô hình này cũng mang lại những hàm ý quan 
trọng về các yếu tố quyết định để xác định mức độ 
phân cấp tài khóa tối ưu. Đối với các trường hợp cụ 
thể (quốc gia, địa phương), cần các phân tích định 
lượng cụ thể, nhưng tựu trung lại, mô hình này đề 
xuất 03 yếu tố chủ yếu.
Thứ nhất, là mối liên hệ giữa thuế và lợi ích. Theo 
đó, những hàng hóa, dịch vụ nào mà người dân thấy 
mối liên hệ giữa thuế - lợi ích cho bản thân họ càng 
lớn thì càng nên phân quyền cho địa phương, ví dụ 
việc sửa chữa đường xá, cầu cống, cơ sở hạ tầng địa 
phương. Tương tự, các hàng hóa dịch vụ công mà 
mối liên hệ này yếu, ví dụ như chính sách trợ cấp 
người nghèo, người thu nhập thấp nói chung, nên 
thuộc thẩm quyền của trung ương. 
Thứ hai, đó là mức độ tạo ra ảnh hưởng ngoại ứng, 
hiệu ứng tràn tích cực của hàng hóa dịch vụ công mà 
một địa phương cung cấp. Thông thường, khi hàng 
hóa, dịch vụ công một địa phương cung cấp tạo ra 
các ảnh hưởng ngoại hiện lớn, địa phương có xu thế 
cung cấp hạn chế hàng hóa đó. Do vậy, chính quyền 
trung ương (hoặc cấp cao hơn nói chung) cần đóng 
vai trò thúc đẩy địa phương cung cấp hàng hóa, dịch 
vụ công này.
Thứ ba, là tính hiệu suất theo quy mô của hàng 
hóa công; theo đó, những hàng hóa dịch vụ công như 
quốc phòng cần được triển khai từ trung ương để tối 
ưu chi phí.
Mốt số vấn đề cần lưu ý đối với phân cấp tài khóa
Bên cạnh những phân tích trên cơ sở mô hình ở 
trên, từ khía cạnh lý thuyết, việc phân cấp được cho là 
mang lại nhiều lợi ích, nhưng đồng thời tiềm ẩn nhiều 
rủi ro. Những lợi ích của việc phân cấp tài khóa đã 
được đề cập nhiều có thể kể đến việc nâng cao hiệu 
quả (kinh tế, quản trị), nâng cao tính giải trình về mặt 
tài chính cũng như hành chính, và nâng cao hiệu lực.
3 “Chuẩn” theo nghĩa, đây là một khung cơ bản để bắt đầu tiến 
hành phân tích.
4 Một số vấn đề khác với mô hình này bao gồm nó yêu cầu mức 
đóng góp giống nhau (lum-sum tax) từ các công dân cho hàng 
hóa công, bất kể thu nhập của họ thế nào; và mô hình này 
cũng không tính đến “hiệu ứng tràn/ảnh hưởng ngoại hiện” 
của hàng hàng hóa công một địa phưởng cung cấp lên các địa 
phương lân cận.
TAØI CHÍNH VÓ MOÂSoá 11 (196) - 2019
60 Taïp chí nghieân cöùu Taøi chính keá toaùn
Ngược lại, việc xây dựng một mô hình phân cấp 
tài khóa không hợp lý có thể dẫn dẫn đến một số hậu 
quả sau.
Thứ nhất, tạo ra bất ổn vĩ mô do vai trò kiểm 
soát các nguồn lực công của chính quyền trung ương 
không hợp lý.
Thứ hai, đầu tư vào cơ sở hạ tầng xã hội giảm, do 
chính quyền địa phương phải tự hách toán chị phí khi 
thực hiện các đầu tư vào các dịch vụ công và hạ tầng 
xã hội nói chung. 
Thứ ba, tạo ra bất bình đẳng và xung đột giữa các 
địa phương do bản chất các địa phương vốn dĩ khác 
nhau về nguồn lực tự nhiên, hoạt động kinh tế, quy 
mô, dân số, và tiềm lực tạo doanh thu.
Và thứ tư, gia tăng tham nhũng do áp lực từ giới 
tinh hoa và các nhóm lợi ích địa phương.
2. Mô hình Na Uy (Mô hình Nordic)
Khu vực công Na Uy
Chính trị của Na Uy diễn ra trong khuôn khổ của 
một đại biểu quốc hội theo chế độ quân chủ lập hiến 
dân chủ. Quyền hành pháp được thực hiện bởi Hội 
đồng Nhà nước, nội các, do Thủ tướng Na Uy lãnh 
đạo. Quyền lập pháp được trao cho cả chính phủ và 
cơ quan lập pháp, Storting, được bầu trong một hệ 
thống đa đảng. Tư pháp độc lập với ngành hành pháp 
và lập pháp.
Na Uy cũng như các quốc gia Bắc Âu khác đã 
phát triển các xã hội dựa trên các giá trị bình đẳng 
mạnh mẽ. Công dân chịu mức thuế cao để trả cho 
các dịch vụ phúc lợi công cộng như chăm sóc sức 
khỏe, giáo dục, dịch vụ xã hội và chăm sóc người cao 
tuổi. Tuy nhiên, tài chính công của họ thuộc loại lành 
mạnh nhất trong OECD với thặng dư trên tài khoản 
chung của chính phủ.
Mục tiêu quốc gia là cung cấp một mức độ cao 
các dịch vụ với tiêu chuẩn bình đẳng cho công dân ở 
mọi miền đất nước. Theo truyền thống, có sự hỗ trợ 
chính trị rộng rãi cho vấn đề này trong Quốc hội, mặc 
dù có sự khác biệt giữa các đảng chính trị về cách đạt 
được mục tiêu.
Có ba cấp chính quyền trong hệ thống chính trị 
Na Uy: Chính quyền trung ương (bao gồm 18 Bộ), 19 
chính quyền khu vực (hạt) và 428 chính quyền thành 
phố. Trong đó:
Chính quyền Trung ương phụ trách:
+ Chương trình bảo hiểm quốc gia
+ Dịch vụ y tế chuyên khoa (bệnh viện)
+ Giáo dục đại học/trường đại học, thị trường lao 
động, người tị nạn và người nhập cư
+ Mạng lưới đường bộ quốc gia, đường sắt, vấn đề 
nông nghiệp, vấn đề môi trường
+ Cảnh sát, tòa án, nhà tù, lực lượng vũ trang, 
chính sách đối ngoại
+ Dịch vụ xã hội chuyên ngành
Chính quyền hạt phục trách
+ Trung học phổ thông
+ Phát triển khu vực
+ Đường quận và giao thông công cộng
+ Khu vực quy hoạch phát triển kinh doanh
+ Văn hóa (bảo tàng, thư viện, thể thao)
+ Di sản văn hóa
+ Vấn đề môi trường
Chính quyền thành phố phụ trách:
+ Trường tiểu học và trung học cơ sở
+ Trường mầm non
+ Chăm sóc sức khỏe ban đầu
+ Chăm sóc người già và người tàn tật, các dịch 
vụ xã hội
+ Quy hoạch địa phương, vấn đề nông nghiệp, vấn 
đề môi trường, đường xá địa phương, bến cảng
+ Cấp nước, vệ sinh và cống rãnh
+ Phát triển văn hóa và kinh doanh
Mô hình phân cấp tài khóa
Mô hình Tiebout về phân cấp chính quyền và tài 
khóa lấy vai trò của hàng hóa công, sự dịch chuyển 
của người dân và thuế - lợi ích làm các tham số trung 
tâm. Mô hình và mục tiêu nhà nước phúc lợi của Na 
Uy quyết định tính chất của mô hình phân cấp tài 
khóa Na Uy (Lars-Erik Borge and Jorn Rattso 2013), 
và tiếp cận Tiebout tương đối khác so với tiếp cận của 
các nước Bắc Âu nói chung và Na Uy nói riêng đối 
với vấn đề phân cấp tài khóa ở mấy điểm. Thứ nhất, 
chính quyền địa phương ở Na Uy chịu trách nhiệm về 
các dịch vụ phúc lợi với tính tái phân phối cao; và chi 
tiêu hàng hóa công thường chiếm một phần tương đối 
nhỏ trong tổng chi tiêu. Thứ hai, mức độ di chuyển 
chỗ ở của dân cư thấp. Thứ ba, nguồn chi có tính tập 
trung cao và chủ yếu từ các khoản tài trợ của chính 
phủ trung ương cũng như chia sẻ giữa chính quyền 
trung ương và địa phương các khoản thu. Mô hình 
Na Uy (và Bắc Âu nói chung) có tính phân cấp hành 
chính; nghĩa là phân cấp hành chính làm căn bản, và 
phân cấp tài khóa được thiết kế theo đó. 
TAØI CHÍNH VÓ MOÂ Soá 11 (196) - 2019
61Taïp chí nghieân cöùu Taøi chính keá toaùn
Số liệu trong các bảng trong bài 
viết này được thu thập và xử lý từ 
Báo cáo về chính quyền địa phương 
các nước OECD: Dữ liệu chính, bản 
2018 (OECD 2018). Các số liệu trong 
bài viết chứng minh các đặc điểm 
chi tiêu công địa phương của Na Uy 
mà chúng ta đề cập ở trên. Bảng 
2 cho thấy, chi tiêu công của Na 
Uy chiếm hơn 50% GDP, thuộc 
hàng cao trong các nước OECD 
(trung bình 40% cho OECD 35). 
Chi tiêu công của các địa phương 
chiếm gần 33% tổng chi tiêu công 
của nước này, thấp hơn mức trung 
bình 40% của các nước OECD 
(35 nước).
Bảng 3 làm rõ các khoản chi tiêu chính của chính 
quyền địa phương: Chi tiêu có các dịch vụ phúc lợi 
bao gồm giáo dục (24,10%), y tế (13,80%), dịch vụ 
chung (8,5%), và các khoản bảo trợ xã hội (28,6%) 
chiếm phần lớn chi tiêu địa phương, hơn 75% tổng 
chi tiêu, và 12,1% GDP. Các khoản chi tiêu khác (bao 
gồm hàng hóa công như quốc phòng, an ninh, v.v...) 
chỉ chiếm 15% tổng chi tiêu địa phương và 2,5% 
GDP cả nước.
Mặc dù tổng chi tiêu cho các dịch vụ phục lợi 
của địa phương lớn, chi đầu tư công trong các lĩnh 
vực này khiêm tốn hơn. Tổng đầu tư công của chính 
quyền địa phương ở Na Uy chiếm 41,6% tổng đầu tư 
công và 12,9% tổng chi tiêu địa phương. Và đối với 
đầu tư công, các khoản dành cho danh mục “khác”, 
kinh tế, và môi trường chiếm gần 60% tổng mức đầu 
tư. Điều này có thể do cơ sở hạ tầng cho các dịch vụ 
phúc lợi đã tương đối ổn định, và do vậy không đòi 
hỏi các khoản đầu tư hàng năm lớn nữa.
Thu ngân sách của Na Uy 
đạt 168,8 tỷ USD (2016, Bảng 
5), trong đó thu từ thuế chiếm 
51,60% tổng thu. Thu ngân 
sách địa phương là 50,7 tỷ 
USD (16,5% GDP và 30,10% 
tổng thu ngân sách cả nước.
Bảng 6 cũng cho cho 
ta thấy tính tập trung 
trong phân cấp thu ngân 
sách: Chính quyền địa 
phương nhận gần 46% 
tổng nguồn thu của mình 
từ các khoản tài trợ và 
chuyển giao từ chính 
quyền trung ương. Trong 
các khoản chính quyền địa phương tự thu, khoảng 
38% là từ thuế và gần 13% là từ các khoản phí. Như 
vậy, có thể khẳng định, phân cấp nguồn thu trong 
phân cấp tài khóa của Na Uy là tương đối hạn chế. 
Đối với Na Uy, tiếp cận này một phần là một công 
cụ kiểm soát quốc gia, một phần là để đáp ứng mục 
tiêu cân bằng trong cung cấp các dịch vụ phúc lợi trên 
phạm vi toàn quốc, cụ thể trong bối cảnh mục tiêu đặt 
ra là phúc lợi xã hội được cung cấp công bằng độc 
lập với mức thu nhập của người dân và doanh thu từ 
thuế của các đơn vị hành chính khác nhau có thể khác 
nhau, và có những đơn vị hành chính sẽ không đảm 
bảo nguồn thu.
3. Một số kết luận và gợi ý tiếp cận
Bài viết này phân tích hai tiếp cận đối với vấn đề 
phân cấp tài khóa: một tiếp cận lý thuyết theo mô 
hình Tiebout và một tiếp cận thực tiễn của mô hình 
Na Uy và Bắc Âu. Thông điệp trọng tâm của mô hình 
Tiebout là việc phân cấp cung cấp hàng hóa công về 
địa phương có thể tăng hiệu quả, nhưng để đạt được 
mức độ phân cấp tối ưu và quyết định những hàng 
hóa công nào nên phân cấp cần xem xét các yếu tố 
bao gồm mối quan hệ giữa thuế và lợi ích mang lại 
cho người dân, khả năng tạo ngoại ứng tích cực của 
hàng hóa công, và tính chất năng suất theo quy mô 
của hàng hóa. Mô hình này cũng đặt ra tính đồng bộ 
trong việc tự chủ trong thu chi của cấp địa phương. 
TAØI CHÍNH VÓ MOÂSoá 11 (196) - 2019
5 
+ Trường mầm non 
+ Chăm sóc sức khỏe ban đầu 
+ Chăm sóc người già và người tàn tật, các dịch vụ xã hội 
+ Quy hoạch địa phương, vấn đề nông nghiệp, vấn đề môi trường, đường xá 
địa phương, bến cảng 
+ Cấp nước, vệ sinh và cống rãnh 
+ Phát triển văn hóa và kinh doanh 
Mô hình phân cấp tài khóa 
Mô hình Tiebout về phân cấp chính quyền và tài khóa lấy vai trò của hàng hóa 
công, sự dịch chuyển của người dân, và thuế-lợi ích làm các tham số trung tâm. Mô 
hình và mục tiêu nhà nước phúc lợi của Na Uy quyết định tính chất của mô hình phân 
cấp tài khóa Na Uy (Lars-Erik Borge and Jorn Rattso 2013), và tiếp cận Tiebout tương 
đối khác so với tiếp cận của các nước Bắc Âu nói chung và Na Uy nói riêng đối với 
vấn đề phân cấp tài khóa ở mấy điểm. Thứ nhất, chính quyền địa phương ở Na Uy 
chịu trách nhiệm về các dịch vụ phúc lợi với tính tái phân phối cao; và chi tiêu hàng 
hóa công thường chiếm một phần tương đối nhỏ trong tổng chi tiêu. Thứ hai, mức độ 
di chuyển chỗ ở của dân cư thấp. Thứ ba, nguồn chi có tính tập trung cao và chủ yếu 
từ các khoản tài trợ của chính phủ trung ương cũng như chia sẻ giữa chính quyền 
trung ương và địa phương các khoản thu. Mô hình Na Uy (và Bắc Âu nói chung) có 
tính phân cấp hành chính; nghĩa là phân cấp hành chính làm căn bản, và phân cấp tài 
khóa được thiết kế theo đó. 
Bảng 2: Chi tiêu công và chi tiêu công địa phương Na Uy (2016) 
Chi tiêu công 
Tỷ USD Đầu người % GDP 
156,5 29.881 50,80% 
Chi tiêu công địa phương 
Tỷ USD $ Đầu người % GDP % Tổng chi tiêu công 
51,9 9.915 16,9 33,20% 
 Số liệu trong các bảng trong bài viết này được thu thập và xử lý từ Báo cáo về 
chính quyền địa phương các nước OECD: Dữ liệu chính, bản 2018 (OECD 2018). 
Các số liệu trong bài viết chứng minh các đặc điểm chi tiêu công địa phương của Na 
Uy mà chúng ta đề cập ở trên. Bảng 2 cho thấy, chi tiêu công của Na Uy chiếm hơn 
50% GDP, thuộc hàng cao trong các nước OECD (trung bình 40% cho OECD 35). 
6 
Chi tiêu công của các địa phương chiếm gần 33% tổng chi tiêu công của nước này, 
thấp hơn mức trung bình 40% của các nước OECD (35 nước). 
Bảng 3: Chi tiêu công địa phương theo lĩnh vực (2016) 
Chi tiêu công theo lĩnh vực (% Tổng chi tiêu địa phương) 
Giáo dục Bảo trợ xã hội Dịch vụ chung Y tế Kinh tế Khác 
24,10% 28,60% 8,50% 13,80% 9,70% 15,30% 
Chi tiêu công theo lĩnh vực (% GDP) 
3,90% 4,60% 1,40% 2,20% 1,60% 2,50% 
Bảng 3 làm rõ các khoản chi tiêu chính của chính quyền địa phương: Chi tiêu có 
các dịch vụ phúc lợi bao gồm giáo dục (24,10%), y tế (13,80%), dịch vụ chung 
(8,5%), và các khoản bảo trợ xã hội (28.6%) chiếm phần lớn chi tiêu địa phương, hơn 
75% tổng chi tiêu, và 12,1% GDP. Các khoản chi tiêu khác (bao gồm hàng hóa công 
như quốc phòng, an ninh, v.v...) chỉ chiếm 15% tổng chi tiêu địa phương và 2,5% 
GDP cả nước. 
Bảng 4: Đầu tư công địa phương (2016) 
Đầu tư công địa phương 
Tỷ USD 
$ đầu 
người 
% GDP 
% Tổng chi tiêu 
địa phương 
% Tổng 
đầu tư công 
6,70% 1.280 2,20% 12,90% 41,60% 
Đầu tư công theo lĩnh vực 
Kinh tế Giáo dục 
Dịch vụ 
chung 
Nhà ở và tiện ích 
cộng đồng 
Môi trường Khác 
20,70% 26,80% 1,50% 14,00% 12,10% 24,90% 
Mặc dù tổng chi tiêu cho các dịch vụ phục lợi của địa phương lớn, chi đầu tư công 
trong các lĩnh vực này khiêm tốn hơn. Tổng đầu tư công của chính quyền địa phương 
ở Na Uy chiếm 41,6% tổng đầu tư công và 12,9% tổng chi tiêu địa phương. Và đối 
với đầu tư công, các khoản dành cho danh mục “khác”, kinh tế, và môi trường chiếm 
gần 60% tổng mức đầu tư. Điều này có thể do cơ sở hạ tầng cho các dịch vụ phúc lợi 
đã tương đối ổn định, và do vậy không đòi hỏi các khoản đầu tư hàng năm lớn nữa. 
7 
Bảng 5: Thu ngân sách (2016) 
Thu ngân sách 
Tỷ USD Đầu người ($) % GDP 
168,8 32.231 54,80% 
Thu từ thuế 
Tỷ USD Đầu người (USD) % GDP % Tổng thu 
87,1 16.629 28,30% 51,60% 
Thu ngân sách của Na Uy đạt 168.8 tỷ USD (2016, Bảng 5), trong đó thu từ thuế 
chiếm 51.60% tổng thu. Thu ngân sách địa phương là 50.7 tỷ USD (16.5% GDP và 
30.10% tổng thu ngân sách cả nước. 
Bảng 6: Thu ngân sách địa phương (2016) 
Thu ngân sách địa phương 
Tỷ USD USD Đầu người % GDP % Tổng thu 
50,7 9.688 16.50% 30.10% 
Nguồn thu địa phương 
Thuế 
Trợ cấp và chuyển giao 
từ trung ương 
Phí 
Thu nhập 
từ tài sản 
Đóng góp 
xã hôi 
38,20% 45,70% 12,70% 3,40% 0,00% 
Bảng 6 cũng cho cho ta thấy tính tập trung trong phân cấp thu ngân sách: Chính 
quyền địa phương nhận gần 46% tổng nguồn thu của mình từ các khoản tài trợ và 
chuyển giao từ chính quyền trung ương. Trong các khoản chính quyền địa phương tự 
thu, khoảng 38% là từ thuế, và gần 13% là từ các khoản phí. Như vậy, có thể khẳng 
định, phân cấp nguồn thu trong phân cấp tài khóa của Na Uy là tương đối hạn chế. 
Đối với Na Uy, tiếp cận này một phần là một công cụ kiểm soát quốc gia, một phần là 
để đáp ứng mục tiêu cân bằng trong cung cấp ác dịch vụ phúc lợi trên phạm vi toàn 
quốc, cụ thể trong bối cảnh mục tiêu đặt ra là phúc lợi xã hội được cung cấp công 
bằng độc lập với mức thu nhập của người dân và doanh thu từ thuế của các đơn vị 
hành chính khác nhau có thể khác nhau, và có những đơn vị hành chính sẽ không đảm 
bảo nguồn thu. 
3. Một số kết luận và gợi ý tiếp cận 
Bài viết này phân tích hai tiếp cận đối với vấn đề phân cấp tài khóa: một tiếp cận 
lý thuyết theo mô hình Tiebout và một tiếp cận thực tiễn của mô hình Na Uy và Bắc
Âu. Thông điệp trọng tâm của mô hình Tiebout là việc phân cấp cung cấp hàng hóa 
công về địa phương có thể tăng hiệu quả, nhưng để đạt được mức độ phân cấp tối ưu 
và quyết định những hàng hóa công nào nên phân cấp cần xem xét các yếu tố bao gồm 
mối quan hệ giữa thuế và lợi ích mang lại cho người dân, khả năng tạo ngoại ứng tích 
7 
Bảng 5: Thu ngân sách (2016) 
Thu ngân sách 
Tỷ USD Đầu người ($) % GDP 
168, 32.231 54,80% 
Thu từ thuế 
 Đầu người (USD) % Tổng thu 
87,1 16.629 28,3 51,60% 
Thu ngân sách của Na Uy đạt 168.8 tỷ USD (2016, Bảng 5), trong đó thu từ thuế 
chiếm 51.60% tổng thu. Thu ngân sách địa phương là 50.7 tỷ USD (16.5% GDP và 
30.10% tổng thu ngân sách cả nước. 
Bảng 6: Thu ngân sách địa phương (2016) 
Thu ngân sách địa phương 
Tỷ USD USD Đầu người % GDP % Tổng thu 
50,7 9.688 16.50% 30.10% 
Nguồn thu địa phương 
Thuế 
Trợ cấp và chuyển giao 
từ trung ương 
Phí 
Thu nhập 
từ tài sản 
Đóng góp 
xã hôi 
38,20% 45,70% 12,70% 3,40% 0,00% 
Bảng 6 cũng cho cho ta thấy tính tập trung trong phân cấp thu ngân sách: Chính 
quyền địa phương nhận gần 46% tổng nguồn thu của mình từ các khoản tài trợ và 
huyển giao từ chính quyền trung ương. Trong các khoản chính quyền địa phương tự 
thu, khoảng 38% là từ thuế, và gần 13% là từ các khoản phí. Như vậy, có thể khẳng 
định, phân cấp nguồn thu trong phân cấp tài kh a của Na Uy là tương đối hạn chế. 
Đối với Na Uy, tiếp cận này một phần là một công cụ kiểm soát quốc gia, một phần là 
để đáp ứng mục tiêu cân bằng trong cung cấp các dịch vụ phúc lợi trên phạm vi toàn 
quốc, cụ thể trong bối cảnh mục tiêu đặt ra là phúc lợi xã hội được cung cấp công 
bằng độc lập với mức thu nhập của người dân và doanh thu từ thuế của các đơn vị 
hành chính khác nhau có thể khác nhau, và có những đơn vị hành chính sẽ không đảm 
bảo nguồn thu. 
3. Một số kết luận và gợi ý tiếp cận 
Bài viết này phân tích hai tiếp cận đối với vấn đề phân cấp tài khóa: một tiếp cận 
lý thuyết theo mô hình Tiebout và một tiếp cận thực tiễn của mô hình Na Uy và Bắc 
Âu. Thông điệp trọng tâm của mô hình Tiebout là việc phân cấp cung cấp hàng hóa 
công về địa p ương có thể tăng h ệu quả, nhưng để đạt được mức độ phân ấp tối ưu 
và quyết định những hàng hóa công nào nên phân cấp cần xem xét các yếu tố bao gồm 
mối quan hệ giữa thuế và lợi ích mang lại cho người dân, khả năng tạo ngoại ứng tích 
6 
Chi tiêu công của các địa phương chiếm gần 33% tổng chi tiêu công của nước này, 
thấp hơn mức trung bình 40% của các nước OECD (35 nước). 
Bảng 3: Chi tiêu công địa phương theo lĩnh vực (2016) 
Chi tiêu công theo lĩnh vực (% Tổng chi tiêu địa phương) 
Giáo dục Bảo trợ xã hội Dịch vụ chung Y tế Kinh tế Khác 
24,10% 28,60% 8,50% 13,80% 9,70% 15,30% 
Chi tiêu công theo lĩnh vực (% GDP) 
3,90% 4,60% 1,40% 2,20% 1,60% 2,50% 
Bảng 3 làm rõ các khoản chi tiêu chính của chín quyền địa phương: Chi tiêu có 
các dịch vụ phúc lợi bao gồm giáo dục (24,10%), y tế (13,80%), dịch vụ chung 
(8,5%), và các khoản bảo trợ xã hội (28.6%) chiếm phần lớn chi tiêu địa phương, hơn 
75% tổng chi tiêu, và 12,1% GDP. Các khoản chi tiêu khác (bao gồm hàng hóa công 
như quốc phòng, an ninh, v.v...) chỉ chiếm 15% tổng chi tiêu địa phương và 2,5% 
GDP cả nước. 
Bảng 4: Đầu tư công địa phương (2016) 
Đầu tư công địa phương 
Tỷ USD 
$ đầu 
người 
% GDP 
% Tổng chi tiêu 
địa phương 
% Tổng 
đầu tư công 
6,70% 1.280 2,20% 12,90% 41,60% 
Đầu tư công theo lĩnh vực 
Kinh tế Giáo dục 
Dịch vụ 
chung 
Nhà ở và tiện ích 
cộng đồng 
Môi trường Khác 
20,70% 26,80% 1,50% 14,00% 12,10% 24,90% 
Mặc dù tổng chi tiêu cho các dịch vụ phục lợi của địa phương lớn, chi đầu tư công 
trong các lĩnh vực này khiêm tốn hơn. Tổng đầu tư công của chính quyền địa phương 
ở Na Uy chiếm 41,6% tổng đầu tư công và 12,9% tổng chi tiêu địa phương. Và đối 
với đầu tư công, các khoản dành cho danh mục “khác”, kinh tế, và môi trường chiếm 
gần 60% tổng mức đầu tư. Điều này có thể do cơ sở hạ tầng cho các dịch vụ phúc lợi 
đã tương đối ổn định, và do vậy không đòi hỏi các khoản đầu tư hàng năm lớn nữa. 
Xem tiếp trang 66