Kinh nghiệm và kết quả kiểm toán hoạt động dự án PPP tại một số quốc gia trên thế giới

KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN66 Số 121 - tháng 11/2017
KINH NGHIEäM VAØ KEÁT QUAÛ
KIEÅM TOAÙN HOAÏT ÑOäNG DÖÏ AÙN ppp
TAÏI MOäT SOÁ QUOÁC GIA TREÂN THEÁ GIÔÙI
TS. ĐặNG ANH TUấN*
*Kiểm toán nhà nước Khu vực IV
Kiểm toán hoạt động dự án đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) có nhiều điểm khác biệt so với kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư công truyền thống, chẳng hạn, các bên liên quan thuộc đối tượng kiểm toán luôn nhiều hơn hoặc luôn tồn tại mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên. Mặt khác, các bên tham gia vào dự án PPP thường theo đuổi các mục tiêu và 
lợi ích khác nhau, ví dụ, nhà đầu tư có trách nhiệm cung cấp hàng hóa và dịch vụ công tới công chúng tại 
mức giá, phí hợp lý nhằm tối đa hóa lợi nhuận của mình, bên cung cấp vốn (tín dụng) có thể muốn dự án 
tối đa hóa dòng tiền vào, nhà thầu xây dựng muốn tối thiểu hóa chi phí xây dựng, phía Nhà nước muốn 
thu hút được nguồn lực từ bên ngoài chi cho đầu tư phát triển để giảm bớt gánh nặng về ngân sách đồng 
thời nâng cao hiệu quả đầu tư. Vì vậy, mục tiêu chính của kiểm toán hoạt động dự án PPP là cung cấp 
mức độ đảm bảo hợp lý tới tất cả các bên liên quan về sự công bằng, chính trực, kinh tế, hiệu quả và hiệu 
lực trong các thỏa thuận hợp tác theo hình thức PPP và đảm bảo rằng các đơn vị thuộc khu vực tư tham 
gia dự án phải đóng góp nâng cao hiệu quả dự án (CAGI 2009).
Bài báo nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở khảo sát kinh nghiệm và các kết quả kiểm toán hoạt động 
dự án PPP trên cơ sở đọc và phân tích các báo cáo kiểm toán được công khai và các hướng dẫn kiểm toán 
hoạt động các dự án PPP tại một số quốc gia trên thế giới.
Kết quả nghiên cứu đã tổng kết được một số kinh nghiệm trong việc tổ chức thực hiện, lựa chọn thời 
điểm và phương pháp tiếp cận kiểm toán, đồng thời đúc kết được một số nguyên tắc cần thiết trong tiến 
hành kiểm toán hoạt động các dự án PPP.
Từ khóa: Hiệu quả đầu tư, dự án PPP, kiểm toán hoạt động.
The experience and results of PPP projects performance audits in a number of countries in the world
The performance audit of PPP projects differs from the audit of traditional public investment programs 
and projects, for example, stakeholder groups. There are always more conflicts or conflicts of interest 
between the parties. On the other hand, parties involved in PPP projects often pursue different objectives 
and benefits, for example, the investor is responsible for providing goods and public services to the public 
at reasonable rates and fees. In order to maximize its profit, the capital provider (credit) may want the 
project to maximize the cash flow, the construction contractor wants to minimize the construction costs, 
the government wants to attract the source. External resources for development investment to reduce the 
burden on the budget while improving investment efficiency. The main objective of PPP project audits is 
therefore to provide reasonable assurance to all stakeholders on fairness, integrity, economy, efficiency and 
effectiveness in the agreements. PPP co-operation and ensure that the private sector participating in the 
project contributes to improving the effectiveness of the project (CAGI 2009).
The research paper is based on the experience survey and the results of the PPP activity audit, based on 
the reading and analysis of publicly available audit reports and auditing guidelines for project activities of 
PPP projects in several countries around the world.
The results of the study have summarized some experience in organizing the implementation, selection of 
auditing timing and approach and concluding some principles needed in conducting performance auditing 
of PPP projects.
keywords: Efficiency of investment, PPP project, performance audit.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 67Số 121 - tháng 11/2017
1. Giới thiệu
Kiểm toán hoạt động là hoạt động kiểm tra, đánh 
giá độc lập mức độ hiệu lực và hiệu quả đối với các 
hoạt động của các đơn vị, chương trình, tổ chức 
có chú ý thỏa đáng đến tính tiết kiệm (INTOSAI 
2004). Đối với một dự án PPP cụ thể, mục tiêu căn 
bản nhất trong kiểm toán là nhằm đưa ra ý kiến 
đánh giá khách quan, trung lập liệu nguồn lực công 
được quản lý và sử dụng có hiệu quả nhằm đạt được 
các mục tiêu định trước. Kiểm toán viên thông qua 
hoạt động kiểm toán, phải hỗ trợ được các cơ quan 
nhà nước đạt được trách nhiệm giải trình và tính 
đúng đắn cũng như cải thiện hiệu quả hoạt động 
và tạo sự tin tưởng giữa người dân và các bên liên 
quan đến dự án. Ngoài ra, theo CAGI (2009), cơ 
quan kiểm toán cần thực hiện vai trò hỗ trợ nhà 
nước trong việc giám sát, quản lý và dự báo việc 
đầu tư, vận hành và khai thác dự án PPP. Không 
như kiểm toán các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân 
sách nhà nước, kiểm toán tuân thủ hoặc kiểm toán 
báo cáo tài chính dự án PPP sẽ bị hạn chế bởi vì 
trọng tâm kiểm toán các dự án PPP chính là hợp 
đồng đầu tư dự án, giá trị của tổng mức đầu tư, tính 
kinh tế và hiệu quả hoạt động của các đơn vị liên 
quan dựa trên quan điểm của các bên tham gia và 
hầu hết trong các trường hợp nhằm đạt được mục 
tiêu chung của đối tác hơn là mục tiêu riêng lẻ của 
từng bên trong đối tác công - tư. Quan điểm cốt lõi 
này phải hình thành ý tưởng ngày trong giai đoạn 
lập kế hoạch và thực hiện kiểm toán hoạt động PPP.
Mặc dù không có khác biệt đáng kể giữa kiểm 
toán hoạt động dự án PPP với hình thức kiểm toán 
truyền thống, nhưng do đối tượng kiểm toán chính 
là hợp đồng đối tác được ký kết giữa các bên sau 
khi kết thúc giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư trên cơ 
sở đấu thầu cạnh tranh nên kiểm toán hoạt động 
dự án PPP trong trường hợp này sẽ không đặt 
trọng tâm nhiều vào việc xác nhận tính đúng đắn 
hợp pháp của các số liệu như tổng vốn đầu tư, tổng 
mức đầu tư của dự án, giá trị quyết toán dự án hoàn 
thành, các nguồn thu, chi của dự án trong giai đoạn 
khai thác vận hành. Bởi vì, giá trị trúng thầu của 
nhà đầu tư trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, minh 
bạch đã được xác định và cố định không thay đổi 
trong suốt quá trình đầu tư xây dựng dự án. Theo 
đó, rủi ro và trọng tâm kiểm toán sẽ thay đổi tập 
trung nhiều hơn đến trách nhiệm theo dõi, kiểm 
tra và giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm 
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN68 Số 121 - tháng 11/2017
quyền cùng với việc duy trì, đảm bảo việc thực hiện 
quyền hạn, trách nhiệm và phân bổ rủi ro tối ưu và 
hợp lý giữa các bên cũng như việc đạt được mục 
tiêu của dự án PPP. 
2. kinh nghiệm kiểm toán hoạt động các dự 
án PPP tại một số quốc gia trên thế giới
Qua tìm hiểu quy trình, hướng dẫn kiểm toán 
các dự án PPP của các quốc gia như ấn Độ, Úc, 
Anh, Hoa Kỳ và chọn mẫu phân tích một số báo 
cáo kiểm toán hoạt động các dự án PPP đã được 
phát hành tại các quốc gia này, có thể khái quát 
thành một số nguyên tắc chung sau:
Thứ nhất, hầu như không có khác biệt đáng kể 
giữa hình thức kiểm toán hoạt động các dự án PPP 
so với hình thức kiểm toán truyền thống dự án PPP 
(kết hợp cả kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo 
tài chính và kiểm toán hoạt động). Điểm chung của 
cả hai loại hình kiểm toán này là đều tập trung vào 
các khía cạnh tính kinh tế, hiệu quả và tính bền 
vững của dự án PPP. Mặc dù một số quốc gia việc 
diễn giải tính bền vững hoặc tính khả thi có một 
chút khác biệt.
Thứ hai, thời điểm lựa chọn kiểm toán hoạt động 
dự án PPP tùy thuộc vào khung chính sách quy định 
của từng quốc gia, thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ 
của Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) cũng như các 
vấn đề quy mô và rủi ro của dự án. Tuy nhiên, phần 
lớn các nước đều quy định hoặc luôn dành cơ hội 
để thực hiện kiểm toán dự án PPP trong suốt vòng 
đời dự án. Ví dụ như ấn Độ chia dự án PPP thành 4 
giai đoạn, trong khi đó Anh chia thành 06 giai đoạn. 
Thời điểm và tần suất lựa chọn kiểm toán hoạt động 
dự án PPP cao nhất thường vào giai đoạn chuẩn 
bị đầu tư (trước khi dự án được phê duyệt) và giai 
đoạn lựa chọn các nhà đầu tư (Bỉ, ấn Độ, Hungary, 
Canada và Lithuania). Giai đoạn ký kết, thực hiện 
hợp đồng và giai đoạn vận hành, khai thác sử dụng 
cũng được lựa chọn kiểm toán hoạt động nhưng 
mức độ ít hơn. Sở dĩ kiểm toán hoạt động dự án PPP 
thường được thực hiện trước khi được phê duyệt 
hoặc trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư nhằm mục 
đích đánh giá liệu (i) dự án được đầu tư có thực sự 
cần thiết tương tự như các dự án đầu tư công truyền 
thống; (ii) giá trị lợi ích tăng thêm khi lựa chọn hình 
thức đầu tư PPP so với hình thức đầu tư công truyền 
thống là gì và (iii) liệu có lựa chọn được nhà đầu 
tư có đủ năng lực, kinh nghiệm trên cơ sở đấu thầu 
cạnh tranh và minh bạch. Kết quả kiểm toán sẽ được 
cung cấp kịp thời và hữu ích cho Quốc hội trước khi 
chấp thuận thông qua dự án để giảm thiểu cũng như 
tránh việc lựa chọn dự án đề xuất từ các bộ, ngành, 
bang, địa phương mà gây xung đột và ảnh hưởng tới 
lợi ích chung của quốc gia cũng như giảm thiểu lãng 
phí trong hoạt động đầu tư (Bỉ, ấn Độ, Hungary, 
Canada). Một số SAI như ấn Độ, Úc, Anh cho rằng, 
kiểm toán tại giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, thương 
thảo và ký hợp đồng dự án cũng quan trọng không 
kém giai đoạn trước khi dự án được phê duyệt. Theo 
quan điểm của các SAI này, hiệu quả dự án PPP đạt 
được phụ thuộc chính vào việc lựa chọn được nhà 
thầu có năng lực tốt, phù hợp thông qua hoạt động 
đấu thầu cạnh tranh và minh bạch. Vì vậy, các SAI 
thường đánh giá tính hiệu quả của dự án PPP nếu 
việc lựa chọn nhà đầu tư tuân thủ đúng theo các 
chính sách, quy định và quy trình lựa chọn nhà đầu 
tư đạt được các nguyên tắc cạnh tranh, công bằng 
và minh bạch. Kết quả kiểm toán trong giai đoạn 
này sẽ có tác động thực chất và khả thi hơn nếu các 
phát hiện kiểm toán được chỉ ra trước khi các bên 
thỏa thuận, ký kết hợp đồng dự án PPP. Bởi vì trong 
nhiều trường hợp, hợp đồng dự án PPP là không thể 
thay đổi, điều chỉnh trong suốt thời gian thực hiện. 
Các giai đoạn thực hiện hợp đồng, xây dựng và vận 
hành dự án cũng được một số SAI lựa chọn kiểm 
toán hoạt động nhưng với số lượng ít hơn.
Thứ ba, về phương pháp tiếp cận kiểm toán: Do 
thời gian vận hành dự án PPP thường kéo dài từ 
10-20 năm, do đó, các SAI có thể lựa chọn hình 
thức kiểm toán định kỳ hàng năm hoặc theo từng 
giai đoạn tùy thuộc vào quy mô, các loại rủi ro phát 
sinh liên quan đến dự án hoặc theo yêu cầu từ phía 
công chúng, Quốc hội hoặc từ phía Chính phủ. Có 
hai cách tiếp cận chính khi tiến hành kiểm toán 
hoạt động dự án PPP.
Một là, tiếp cận theo quy trình, cuộc kiểm toán 
hoạt động sẽ được thực hiện trên cơ sở kiểm tra, 
rà soát việc triển khai và thực hiện dự án của nhà 
đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án có đúng theo cam 
kết (công tác quản lý hợp đồng) liên quan đến các 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 69Số 121 - tháng 11/2017
khía cạnh chất lượng, tiến độ, chi phí và giá trị đầu 
tư xây dựng của dự án. Qua kiểm toán, nếu nhận 
thấy tồn tại, hạn chế trong việc quản lý và thực hiện 
hợp đồng dự án, kết quả kiểm toán sẽ chỉ ra những 
yếu kém, những nội dung và vấn đề cần điều chỉnh 
hoặc có những kiến nghị với các bên trong đối tác 
để có những thỏa thuận bổ sung phù hợp nhằm 
đảm bảo tính hiệu lực cũng như duy trì tính bền 
vững của dự án;
Hai là, cách tiếp cận dựa trên đo lường kết quả 
đầu ra của dự án. Hiện nay, các SAI thường không 
trực tiếp hoặc tiến hành việc khảo sát, điều tra các 
nguồn thông số đầu vào và đầu ra của dự án PPP 
để so sánh kết quả đạt được của dự án với mục tiêu 
ban đầu. Bởi vì SAI không đủ nguồn lực, thời gian 
và kinh phí thực hiện nhiệm vụ này, trách nhiệm 
này thuộc về các cơ quan chuyên trách có thẩm 
quyền của Chính phủ. Theo quy định tại một số 
quốc gia, ví dụ như Anh, Úc, ấn Độ, các dự án PPP 
phải được một cơ quan chuyên trách tổ chức theo 
dõi, đánh giá để chỉ ra những khác biệt, tác động 
tiêu cực để có ý kiến phản hồi kịp thời và phù hợp. 
Trong trường hợp này, nhiệm vụ của SAI chỉ tập 
trung kiểm tra tính tin cậy và hợp lý của các báo 
cáo đánh giá nhận được từ phía cơ quan chuyên 
trách. Việc xác nhận báo cáo này hoặc thông qua 
chọn mẫu để khảo sát, để kiểm chứng kết quả đánh 
giá của các cơ quan chuyên trách nhằm tăng cường 
trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nhà 
nước đối với dự án PPP. Khi đó, mục đích mang lại 
từ cuộc kiểm toán hoạt động thường nghiêng về 
hướng nâng cao trách nhiệm giải trình nhiều hơn 
là giúp các bên liên quan dự án cải thiện hiệu quả 
quản lý, hiệu quả hoạt động của mình.
3. Một số kết quả kiểm toán phổ biến trong 
kiểm toán hoạt động dự án PPP 
3.1. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư trước khi 
phê duyệt dự án
Qua phân tích một số báo cáo kiểm toán của 
một số SAI tại một số quốc gia trên thế giới (ấn 
Độ, Anh, Bỉ, Đức, Hà Lan, Hungary, Canada) đã 
chỉ ra một số phát hiện liên quan đến hiệu quả dự 
án PPP như sau:
Thứ nhất, nhiều dự án PPP không được cơ quan 
nhà nước có thẩm quyền đánh giá hiệu quả về mặt 
định lượng thông qua việc so sánh lợi ích tăng 
thêm giữa hai hình thức đầu tư (hình thức PPP và 
đầu tư công truyền thống) trước khi phê duyệt (Bỉ, 
ấn Độ, Hungary, Canada). Nguyên nhân chủ yếu 
do yêu cầu đảm bảo cân đối ngân sách, vì vậy, hình 
thức PPP hay tài trợ vốn từ khu vực tư trở thành 
điều kiện tiên quyết.
Thứ hai, mặc dù tại một số quốc gia luôn có một 
cơ quan chuyên trách thực hiện đánh giá hiệu quả 
dự án PPP trên cơ sở một bộ tiêu chí phù hợp đã 
được phê chuẩn. Tuy nhiên, kết quả kiểm toán vẫn 
chỉ ra một số tồn tại, hạn chế tiềm tàng trong việc 
vận dụng phương pháp đánh giá, công thức tính 
toán cũng như sử dụng các thông số đầu vào và đầu 
ra với một số giả định còn tùy ý và thiếu cơ sở khoa 
học. Ví dụ, tỷ lệ chiết khấu được sử dụng để quy đổi 
dòng tiền về thời điểm hiện tại (thời điểm so sánh) 
thường quá cao hoặc quá thấp. Các SAI cũng đã tổng 
kết rằng, nhà đầu tư thường ưa thích tỷ lệ chiết khấu 
cao đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP nhưng 
lại lựa chọn tỷ suất chiết khấu thấp đối với hình thức 
đầu tư công truyền thống và ngược lại. Chẳng hạn, 
trong Báo cáo kiểm toán việc giám sát dự án hiện 
đại hóa Trung tâm Chăm sóc sức khỏe của Đại học 
Montreal gửi tới Quốc hội đã kết luận:
Dự án PPP áp dụng tỷ lệ chiết khấu cao hơn khi 
xác định dòng tiền thuần bởi vì phương pháp hoàn 
vốn đầu tư của dự án PPP cho phép phân bổ chi phí 
trong thời gian dài hơn so với phương pháp truyền 
thống (Canada, Quebec 2009:16).
Phát hiện này viện dẫn đến tình huống áp dụng 
tỷ lệ chiết khấu cao hơn mà không có cơ sở hợp 
lý và đã kiến nghị đơn vị được kiểm toán phải xác 
định lại tỷ lệ chiết khấu phù hợp (Canada, Quebec 
2009:16).
Thứ ba, một số báo cáo kiểm toán cũng chỉ ra 
việc lập phương án tài chính cũng như đánh giá 
hiệu quả dự án được thực hiện thiếu thận trọng. 
Hiệu quả dự án đầu tư bị thổi phồng để dự án PPP 
được thông qua mà thiếu cân nhắc tất cả các tình 
huống xấu và rủi ro có thể xảy ra. Ví dụ, trong Báo 
cáo kiểm toán hoạt động về xây dựng hệ thống 
đường sắt cao tốc liên tỉnh, Tòa Thẩm kế Kiểm 
KINH N ... n thỏa thuận được ký kết là 
đúng (UK 2009: 9, 59). Tuy nhiên, hầu hết các SAI 
cũng như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên 
quan đều thừa nhận rằng quản lý hợp đồng là một 
vấn đề hệ trọng, cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng, 
nhiều dự án trong thực tiễn đã buộc phải trì hoãn 
hoặc hủy bỏ khi không đáp ứng đúng các quy định 
tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan (India 2008a: 39; UK 
2009: 10). 
Kết quả kiểm toán chính liên quan đến việc 
quản lý hợp đồng được chỉ ra trong một số báo cáo 
kiểm toán của một số SAI tập trung vào các nội 
dung sau:
- Một số hợp đồng PPP không quy định việc 
theo dõi, giám sát và đánh giá kết quả thực hiện dự 
án cũng như trách nhiệm các bên liên quan. Một 
số khác có quy định nhưng sơ sài và không phù 
hợp, thậm chí khi hợp đồng đã có điều khoản quy 
định việc theo dõi, giám sát kết quả nhưng chúng 
được thiết kế không phù hợp (Hungary 2007: 2) 
hoặc chúng không hoạt động hữu hiệu trên thực tế 
(Ireland 2006: 95). Hậu quả là cơ quan nhà nước có 
thẩm quyền không có đủ thông tin, cơ sở để đánh 
giá, xử lý việc không tuân thủ hợp đồng (Canada, 
Quebec 2010: 38). 
- Các điều khoản hợp đồng, quy trình, thủ tục 
quản lý nhằm đảm bảo việc chi trả dịch vụ là cần 
thiết, đúng đối tượng nhằm bảo vệ lợi ích của công 
chúng thường không đầy đủ, thiếu cơ sở. Vì vậy, 
báo cáo kiểm toán không thể đưa ra được ý kiến, 
kết luận liệu rằng việc tính toán hỗ trợ các khoản 
thanh toán có chính xác hoặc liệu rằng việc chi trả 
dịch vụ có đúng đối tượng (Canada, Nova Scotia 
2010: 27). 
- Một phát hiện thú vị khác liên quan đến chủ 
đề này đó là việc Chính phủ có thể làm xói mòn sự 
thành công trong quản lý dự án từ việc họ tham 
gia quá sâu vào dự án. Ví dụ Văn phòng Kiểm toán 
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN72 Số 121 - tháng 11/2017
Hungary đã phát hiện ra rằng, cơ quan địa phương 
đã tham gia quá sâu vào việc quản lý dự án dẫn tới 
khó khăn trong việc yêu cầu các đơn vị trong khu 
vực tư giải trình việc không tuân thủ luật và các 
quy định (Hungary 2009: 1–2). 
- Cơ chế đánh giá kết quả thực hiện thường 
phác thảo dịch vụ cung cấp và các biện pháp chế tài 
xử phạt vi phạm. Tuy nhiên, một số cơ quan kiểm 
toán đã nhận thấy rằng các cơ quan nhà nước đã 
thất bại trong việc xử phạt vi phạm theo quy định 
hoặc thỏa thuận trong hợp đồng (India 2008: 30; 
UK 2009: 28). Một trong những lý do giải thích ít 
có trường hợp phạt vi phạm là do nhà đầu tư không 
phải luôn bắt buộc tuân thủ hợp đồng. Thỉnh 
thoảng các khoản xử phạt được bù trừ với các dịch 
vụ khác hoặc công việc khác hoặc đối tác công lo 
ngại việc xử phạt sẽ kìm hãm hoặc làm rạn nứt mối 
quan hệ với các nhà thầu và dẫn tới ảnh hưởng tiêu 
cực tới kết quả. NAO Anh không tin rằng các cơ 
quan nhà nước chỉ từ bỏ việc xử phạt khi kết quả 
đạt được sẽ mang lại lợi ích cao hơn xử phạt, sau 
khi xem xét thận trọng các nguyên tắc đạo đức... Lý 
do căn bản giải thích tại sao hiếm khi đối tác tư bị 
xử phạt là do các giám đốc dự án thường báo cáo 
đạt được kết quả (UK 2009: 56). 
- Một số SAI đã phát hiện việc thay đổi, điều 
chỉnh lại dự án khi hợp đồng đã được ký kết nảy 
sinh nhiều vấn đề phức tạp. Trong nhiều trường 
hợp, có thể phát sinh thêm các chi phí do thay đổi, 
điều chỉnh dự án và phần lớn ảnh hưởng đến mục 
tiêu đạt được hiệu quả đầu tư. Điều này có thể là 
do hạn chế trong công tác lập kế hoạch. Trong các 
báo cáo của Văn phòng Tổng Kiểm toán Ontario 
của Canada “một phần chi phí phát sinh từ việc cài 
đặt thiết bị có thể tránh được nếu lập kế hoạc tốt 
hơn” (Canada, Ontario 2008: 105). Nhưng cùng lúc 
đó, việc vòng đời của dự án kéo dài dẫn đến việc 
thay đổi thường không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, 
rõ ràng từ báo cáo kiểm toán, Chính phủ không 
phải lúc nào cũng đạt được hiệu quả vốn đầu tư 
từ những thay đổi này. Ví dụ, khi Chính phủ quyết 
định sai không theo dõi các thủ tục lựa chọn thầu 
trong trường hợp có thay đổi lớn. Trong nhiều 
trường hợp đối tác tư bổ sung thêm phí quản lý 
là những khoản chi phí không cần thiết phải điều 
chỉnh (UK 2009: 56). Cuối cùng, rủi ro thường xuất 
hiện liên quan đến việc xác định và tính toán chính 
xác các khoản chi phí phát sinh.
3.4. Phân bổ và quản lý rủi ro
Về mặt kỹ thuật, việc phân bổ và đánh giá rủi ro 
gắn liền với các dự án PPP là vấn đề sống còn quyết 
định sự thành công (tính hiệu lực) cũng như giá trị 
tăng thêm (tính hiệu quả) của dự án PPP. Một số 
báo cáo kiểm toán dự án PPP đặt trọng tâm vào khía 
cạnh này. Một trong số ít Văn phòng Kiểm toán đưa 
ra quan điểm tích cực. Đó là Văn phòng Tổng Kiểm 
toán Alberta (Canada, Alberta 2010: 20).
Các hệ thống, cơ chế đã chứng tỏ rằng rủi ro 
được chuyển giao hoặc được gắn với các bên theo 
cách quản lý hữu hiệu nhất về mặt chi phí và lợi ích. 
Rủi ro được phân bổ phù hợp giữa các bên (đơn vị 
công và các nhà thầu) (Canada, Alberta 2010)
Hầu hết các báo cáo kiểm toán còn lại đều có ý 
kiến phê phán cách thức phân bổ và đánh giá rủi 
ro, cụ thể:
- Các loại rủi ro không được định nghĩa rõ ràng: 
Tòa Thẩm kế Bỉ đã kết luận rằng, Chính phủ đã 
không thực hiện việc phân tích đầy đủ rủi ro liên 
quan đến hầu hết các dự án PPP. Với kết quả như 
vậy, Tòa Thẩm kế Bỉ tin rằng cơ quan nhà nước 
cũng sẽ không thiết lập được các thỏa thuận phù 
hợp trong hợp đồng nhất là khi xác định phương 
án tài chính (Belgium 2009: 13). Tổng Kiểm toán 
Quebec cũng đưa ra một kết luận tương tự (Canada, 
Quebec 2010: 4). Trong hai báo cáo thu phí đường 
hầm đầu năm 1990, Tòa Thẩm kế Kiểm toán Hà 
Lan đã kết luận rằng chỉ một số ít rủi ro liên quan 
được chuyển giao cho phía khu vực tư. Nhà nước 
vẫn phải gánh trách nhiệm đối với phần lớn rủi ro 
liên quan đến lưu lượng giao thông thấp hơn so với 
dự báo (The Netherlands 1990: 1993).
- Rủi ro phụ thuộc vào các bên liên quan khác: 
Trong một báo cáo kiểm toán dự án đường sắt cao 
tốc, Tòa Thẩm kế Kiểm toán Hà Lan đã phát hiện 
ra rằng, mặc dù theo quy định Chính phủ chỉ chịu 
trách nhiệm đối với hai loại rủi ro chính (rủi ro khi 
lưu lượng giao thông thấp hơn kế hoạch và rủi ro 
khi thay đổi chế độ, chính sách), trong một chừng 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 73Số 121 - tháng 11/2017
mực nào đó, Chính phủ vẫn phải chi trả ngân sách 
cho một số khoản mục chi phí khi các bên trong 
khu vực tư không thể thực hiện được nghĩa vụ của 
mình. Điều này bởi vì nhà đầu tư cũng phụ thuộc 
vào các nhà thầu khác (The Netherlands 2002: 71). 
- Rủi ro của các nhà thầu phụ chuyển giao cho 
Chính phủ: Trong một số trường hợp, các nhà thầu 
phụ lại chuyển giao rủi ro cho Chính phủ và thậm 
chí Chính phủ tiếp tục phải chi trả ngân sách cho 
các nghĩa vụ này của các nhà thầu phụ trong dự 
án. Điều này được chỉ ra trong cuộc kiểm toán việc 
thực hiện hợp đồng dịch vụ trường học của Tổng 
Kiểm toán Nova Scotia Canada (Canada, Nova 
Scotia 2010: 27).
- Không thuận lợi khi so sánh với hợp đồng đầu 
tư công thuần túy: Tòa Thẩm kế Kiểm toán Bavaria 
của Đức đã phân tích cách thức rủi ro đã từng được 
đánh giá và quản lý trong dự án xây dựng đường 
cao tốc theo hình thức PPP. Đó là việc xác định 
và phân bổ rủi ro trên cơ sở định hướng các tình 
huống có thể xảy ra trong tương lai. Tuy nhiên, kết 
luận kiểm toán đã chỉ ra rằng, cách thức đánh giá 
và quản lý rủi ro không đề cập đến bất kỳ ưu điểm 
nào so với hợp đồng đầu tư công thuần túy mà còn 
phát sinh thêm các chi phí mới cho việc quản lý 
(Germany, Bavaria 2006: 7, 53, 61).
4. Bài học kinh nghiệm khi thực hiện kiểm 
toán hoạt động dự án PPP ở Việt Nam
Khác với hầu hết các quốc gia phát triển trên thế 
giới, nhà đầu tư được lựa chọn đều thông qua quy 
trình đấu thầu cạnh tranh, minh bạch. Ở Việt Nam, 
hầu hết các nhà đầu tư được lựa chọn qua chỉ định 
thầu, vì vậy, kiểm toán dự án PPP thường đặt trọng 
tâm vào việc tuân thủ pháp luật và các quy định 
liên quan đến việc xác định tổng vốn đầu tư, tổng 
mức đầu tư, chi phí đầu tư, quyết toán vốn đầu tư, 
quyết toán chi phí đầu tư dự án, quyết toán chi phí 
khai thác, vận hành dự án, đơn giá thu phí... Tuy 
nhiên, khi nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu 
thầu cạnh tranh, minh bạch thì việc xác nhận số 
liệu tổng vốn đầu tư, quyết toán vốn đầu tư, quyết 
toán dự án hoàn thành không còn nhiều ý nghĩa. 
Do đó, trọng tâm kiểm toán sẽ là việc đánh giá tính 
hiệu quả, hiệu lực và tính bền vững của dự án trên 
cơ sở các nguyên tắc được tổng kết từ kinh nghiệm 
kiểm toán tại một số quốc gia trên thế giới như sau:
- Có tương quan thuận giữa mức rủi ro được 
chuyển giao trong hợp đồng cho nhà đầu tư với tỷ 
lệ chiết khấu được áp dụng tại một số dự án được 
kiểm toán. Nghĩa là nếu nhà đầu tư cho rằng rủi ro 
đầu tư dự án cao, họ thường xây dựng phương án 
tài chính với một tỷ lệ chiết khấu cao hơn so với 
thực tế và kết quả là giá trị tăng thêm được xác định 
khi đầu tư dự án PPP cao hơn. Tòa Thẩm kế Kiểm 
toán Úc đã phát hiện trong Báo cáo đánh giá hiệu 
quả kinh tế - xã hội của dự án là giá trị rủi ro được 
chuyển giao cao hơn một quốc gia khác nhưng 
không được giải thích rõ ràng và có cơ sở hợp lý và 
kết quả là đưa ra lợi ích tăng thêm cao hơn so với 
thực tế (Austria 2010:33-7). 
- Tỷ lệ chiết khấu được sử dụng phân tích hiệu 
quả vốn đầu tư (VFM) thường được áp dụng cao 
hơn đối với dự án PPP và thấp hơn đối với dự án 
đầu tư công thuần túy;
- Các nhà đầu tư khi lập dự án thường có xu 
hướng thổi phồng tính hiệu quả của dự án về mặt 
kinh tế, xã hội mà thiếu căn cứ khoa học cũng như 
thực tế để dự án được thông qua với một mức chi 
phí đầu tư có thể cao hơn thực tế.
- Quản lý dự án PPP nhất là quản lý hợp đồng 
là một công việc phức tạp, để dự án PPP đạt được 
hiệu lực trên thực tế, đòi hỏi phải có cơ chế theo 
dõi, giám sát kết quả đầy đủ và phải được quy định 
chi tiết và phù hợp trong hợp đồng. Để việc quản 
lý hợp đồng được thực hiện tốt, việc theo dõi phải 
được thực hiện thường xuyên và liên tục và được 
thực hiện bởi đội ngũ có đủ năng lực. Việc thay 
đổi, điều chỉnh dự án ảnh hưởng đến việc đạt được 
hiệu quả vốn đầu tư, vì vậy, cần thiết phải xác định 
rõ các điều kiện thay đổi và trách nhiệm của các 
bên trong việc thực hiện cam kết theo hợp đồng. 
Báo cáo theo dõi, giám sát kết quả và đánh giá việc 
quản lý dự án PPP được thực hiện đầy đủ bởi khu 
vực công đối với các thông tin thích hợp là vấn đề 
cốt yếu đối với thành công của dự án PPP.
- Cách thức trong một dự án PPP được tài trợ 
vốn, việc tính toán tổng vốn đầu tư, chi phí đầu tư, 
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN74 Số 121 - tháng 11/2017
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. CAGI (2009), Public Private Parterships 
(PPP) in Infrastructure Projects, Public 
Auditing Guidelines, CAGI, 2009;
2. Canada, Alberta (2010), Auditor General 
Alberta, Report of the Auditor General 
of Alberta, pp. 13 - 30, Alberta Schools 
Alternative Procurement, April 2010;
3. Canada, Nova Scotia (2010), Office of the 
Auditor General, Report of the Auditor 
General, pp. 27 - 49. Chapter 3, Education: 
Contract Management of Public–Private 
Partnership Schools. February 2010;
4. Canada, Ontario (2008), Office of the 
Auditor General of Ontario; 2008 Annual 
Report, pp.102–24. Chapter 3, Section 3.03. 
Brampton Civic Hospital Public- private 
Partnership Project, Fall 2008; 
5. Canada, Quebec (2009), Auditor General 
of Quebec, Report of the Auditor General 
of Quebec to the National Assembly for 
2009–2010. Volume II. Highlights, pp. 15 - 18.
6. Hungary (2007), Summary of the audit of the 
building and financial operation of the Palace 
of Arts, Report no. 0660, January 2007;
7. Hungary (2009), Summary of the Audit on 
the Implementation of PPP Development 
Projects of Local Governments Supported 
in the Framework of the Sport XXI Facility 
Development Programme and on the Projects’ 
Impact on the Services Provided by Local 
Governments, Report no. 0919, July 2009; 
8. India (2008), Comptroller and Auditor 
General of India, Public Private Partnership 
in implementation of Road Project by 
National Highways Authority of India (PSU), 
Performance Audit – Report 16 of 2008;
9. INTOSAI (2004), standard and guidelines 
for performance auditing base on INTOSAI’s 
Auditing standards and practical experience, 
INTOSAI 2004.
10. Ireland (2004), Comptroller and Auditor 
General, Report on Value for Money 
Examination Department of Education and 
Science, The Grouped Schools Pilot Partnership 
Project , June 2004;
11. Ireland (2006), Comptroller and Auditor 
General, Annual Report 2006. Presented 
pursuant to Section 3(11) of the Comptroller 
and Auditor, General (Amendment) Act, 1993 
– Dublin, The Public Private Partnership Pilot 
Schools Project – Follow Up, pp. 94 – 102;
12. New South Wales Auditor-General (NSWAG) 
(2006a), Auditor-General’s Report: Performance 
Audit: The New Schools Privately Financed 
Project (March, Sydney, Australia: New South 
Wales Government) Watch over the projects 
to modernize Montréal’s University Health 
Centers, November 2009 .
13. The Netherlands (1993), Algemene Rekenkamer, 
Private Financiering Wijkertunnel, Tweede 
Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 23205, nr. 1;
14. United Kingdom (2009), National Audit Office, 
Private Finance Project, A paper for the Lords’ 
Economic Affairs Committee, October 2009;
15. United Kingdom (2009), National Audit Office, 
Private Finance Project, A paper for the Lords’ 
Economic Affairs Committee, October 2009’.
16. United States of America (2008), United States 
Government Accountability Office, Report to 
Congressional Requesters. Highway Public – 
Private Partnerships; More Rigorous Up-front 
Analysis Could Better Secure Potential 
Benefits and Protect the PublicInterest,GAO-
08-44,February,2008.
rủi ro liên quan và việc phân bổ rủi ro giữa các bên 
thường là các nội dung trọng tâm đối với loại hình 
kiểm toán truyền thống như kiểm toán tuân thủ, 
kiểm toán báo cáo tài chính. Trong một cuộc kiểm 
toán hoạt động, mặc dù ít đặt trọng tâm vào việc 
kiểm tra tính chính xác của các số liệu tính toán 
chi tiết các chi phí đầu tư của dự án nhưng theo 
khuyến cáo của INTOSAI, để đánh giá được tính 
hiệu lực thông qua phân tích chi phí - lợi ích đạt 
được của dự án thì việc xác nhận tổng vốn đầu tư 
và chi phí đầu tư của dự án theo thực tế có thể cần 
thiết nếu kiểm toán viên nhận thấy rủi ro do sai sót 
của các khoản mục này là trọng yếu và có thể ảnh 
hưởng làm thay đổi kết quả phân tích.
- Hầu hết các dự án PPP được chọn kiểm toán 
đều còn một số tồn tại liên quan đến việc xác định 
chi phí, Chính phủ vẫn phải gánh chịu rủi ro cao 
hơn và phải chịu trách nhiệm cuối cùng đối với 
những trường hợp dự án bị tạm dừng hoặc hủy bỏ 
từ phía khu vực tư.
- Các yếu tố ảnh hưởng đến tính bền vững của 
dự án đã được chỉ ra trong các báo cáo kiểm toán 
gồm (1) tính bất định của ngân sách trong dài hạn; 
(2) chi phí đảo nợ cao; (3) ảnh hưởng từ các khoản 
nợ xấu và (4) giá trị và quyền sở hữu tài sản nhận 
bàn giao lại từ phía nhà đầu tư.