Kiểm toán quản lý và sử dụng nguồn vốn chuyển đổi đất quốc phòng

TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN20 Số 128 - tháng 6/2018
KIEÅM TOAÙN qUAÛN LYÙ VAØ SÖÛ dUÏNG
NGUOÀN VOÁN CHUYEÅN ÑOÅI ÑAÁT qUOÁC PHOØNG
ThS. NGUYỄN TIẾN ĐẠT*
ThS. NGUYỄN QUỳNH NGọC*
*KTNN chuyên ngành Ia
Với mục tiêu nâng cao công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn chuyển đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng của Bộ Quốc phòng và các đơn vị trực thuộc nhằm tiết kiệm và nâng cao hiệu quả đầu tư công, việc nghiên cứu thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng công tác quản lý và sử dụng nguồn thu chuyển đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng, nghiên 
cứu cơ sở lý luận về tổ chức hoạt động quản lý và sử dụng nguồn vốn chuyển đổi mục đích sử dụng đất quốc 
phòng của Bộ Quốc phòng và các đơn vị trực thuộc; đánh giá thực trạng, những mặt làm được, những hạn 
chế, tồn tại và tìm hiểu những nguyên nhân của hạn chế, tồn tại để từ đó đưa ra những giải pháp, kiến nghị 
nhằm nâng cao chất lượng công tác quản lý và sử dụng nguồn lực đầu tư công này.
Từ khóa: Nguồn vốn chuyển đổi, đất quốc phòng.
Auditing the use and management of capital used for converted defensed land
With the aim of enhancing the management and use of the funds for conversion of land use purpose 
of defense of the Ministry of Defense and its subordinate units in order to save and improve the efficiency 
of investment in public investment, the study of the situation and solutions to improve the quality of the 
management and use of revenues from the conversion of land use for defensed purposes, to study the 
rationale for the organization of management and use of the convertible capital source for purpose use 
of defensed land of the Ministry of Defense and its attached units; evaluate the current situation, the 
achievements, the limitations, shortcomings and find out the causes of limitations and persistence in order 
to come up with solutions and recommendations to improve the quality of management and use of this 
public investment resource.
key words: Capital for conversion of defense land.
Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn chuyển đổi 
đất quốc phòng 
Để sử dụng hiệu quả đất quy hoạch cho mục 
đích quốc phòng nhưng chưa sử dụng ngay cho 
nhiệm vụ quốc phòng, ngày 20/7/2009 Bộ Quốc 
phòng có Thông tư số 35/2009/TT-BQP ban hành 
quy chế quản lý, sử dụng đất quy hoạch cho mục 
đích quốc phòng vào mục đích kinh tế cụ thể hóa 
Văn bản số 1869/TTg-KTN ngày 04/11/2008 của 
Thủ tướng Chính phủ quy định cơ chế sử dụng đất 
quốc phòng theo quy định của Luật Đất đai 2003. 
Theo đó: (1) Đất quốc phòng tại các doanh nghiệp 
quân đội thực hiện cổ phần hóa; (2) Đất quốc 
phòng tại các đơn vị và doanh nghiệp thuộc Bộ 
Quốc phòng đang quản lý, sử dụng, không có tranh 
chấp nhưng chưa sử dụng ngay cho nhiệm vụ quốc 
phòng (gồm cả loại đất quốc phòng đang sử dụng 
vào mục đích kinh tế khi chưa hoặc đã được Bộ 
Quốc phòng cho phép); (3) Đất quốc phòng đang 
sử dụng nhưng cần điều chỉnh cho phù hợp với quy 
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa 
phương theo thỏa thuận thống nhất giữa Bộ Quốc 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 21Số 128 - tháng 6/2018
phòng với Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực 
thuộc Trung ương được Thủ tướng Chính phủ phê 
duyệt, thực hiện chuyển mục đích sử dụng và đấu 
giá quyền sử dụng đất, được sử dụng vào mục đích 
kinh tế nhằm: (a) Tăng cường công tác quản lý, sử 
dụng và khai thác tối đa hiệu quả đất quốc phòng, 
tạo cảnh quan, môi trường và chống lấn chiếm; (b) 
Tạo nguồn thu từ việc khai thác đất cho Bộ Quốc 
phòng để cân đối, bổ sung ngân sách quốc phòng; 
chi cho công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 
khi Nhà nước thu hồi đất; đầu tư xây dựng các cơ 
sở sản xuất quốc phòng phải di chuyển; xây dựng, 
củng cố doanh trại và các mục đích sử dụng khác 
do Bộ Quốc phòng quy định.
Sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực, việc sắp 
xếp nhà, đất và quản lý, sử dụng số tiền thu được 
từ sắp xếp nhà, đất tại các đơn vị thuộc Bộ Quốc 
phòng được quy định tại Quyết định số 69/2014/
QĐ-TTg ngày 10/12/2014 của Thủ tướng Chính 
phủ quy định việc quản lý, sử dụng số tiền thu 
được từ sắp xếp nhà, đất tại các đơn vị thuộc Bộ 
Quốc phòng và Thông tư liên tịch số 138/2015/
TTLT-BTC-BQP ngày 01/9/2015 của liên Bộ Tài 
chính - Quốc phòng hướng dẫn việc sắp xếp nhà, 
đất và quản lý, sử dụng số tiền thu được từ sắp xếp 
nhà, đất tại các đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng.
 Việc quản lý, sử dụng nguồn vốn thu được từ 
việc khai thác, sử dụng đất Quốc phòng vào mục 
đích kinh tế, nguồn thu từ việc đấu giá quyền sử 
dụng đất được quy định tại Thông tư 55/2009/
TT-BQP ngày 17/8/2009, sau này là Thông tư liên 
tịch số 138/2015/TTLT-BTC-BQP. Theo đó, toàn 
bộ số tiền thu được từ việc bán tài sản gắn liền với 
đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất được nộp 
vào tài khoản tạm giữ của Bộ Quốc phòng mở tại 
Sở giao dịch Kho bạc Nhà nước do Cục Tài chính/
Bộ Quốc phòng làm chủ tài khoản. Đối với nguồn 
thu từ sắp xếp nhà đất của các đơn vị khác ngoài Bộ 
Quốc phòng: “Số tiền thu được từ bán tài sản trên 
đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất sau khi trừ 
đi chi phí liên quan phải nộp ngân sách nhà nước 
theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước; 
số tiền để thực hiện dự án đầu tư được nộp vào tài 
khoản tạm giữ tại Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh (nơi 
có cơ sở nhà, đất) để thực hiện dự án theo quy định 
về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn 
vốn ngân sách nhà nước; Bộ Tài chính làm chủ tài 
khoản đối với cơ quan, đơn vị thuộc Trung ương 
TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN22 Số 128 - tháng 6/2018
quản lý; Sở Tài chính làm chủ tài khoản đối với 
cơ quan, đơn vị thuộc địa phương quản lý”. Hàng 
năm, Bộ Quốc phòng có trách nhiệm tổng hợp, 
báo cáo Bộ Tài chính về số thu, chi từ nguồn này 
để ghi thu, ghi chi ngân sách Nhà nước. Theo đó, 
Bộ Quốc phòng được quản lý sử dụng 100% số thu 
được để lại để sử dụng vào mục đích nâng cao năng 
lực quốc phòng, xây dựng doanh trại.
Nguồn thu từ chuyển đổi mục đích sử dụng đất 
quốc phòng được Bộ Quốc phòng sử dụng để chi 
theo những dự án công trình được cấp có thẩm 
quyền phê duyệt. Việc cấp phát thanh toán được 
thực hiện bởi lệnh chi của Bộ Quốc phòng khi có 
đủ thủ tục theo quy định về thanh toán vốn đầu tư 
của Nhà nước và Bộ Quốc phòng.
Như vậy, ngoài các quy định chung của Chính 
phủ như các quyết định: Số 09/2007/QĐ-TTg quy 
định việc sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu 
Nhà nước và số 140/2008/QĐ-TTg sửa đổi bổ sung 
Quyết định 09/2007/QĐ-TTg, Thông tư 39/2011/
TT-BTC sửa đổi Thông tư 83/2007/TT-BTC 
hướng dẫn Quyết định 09/2007/QĐ-TTg và Thông 
tư 175/2009/TT-BTC hướng dẫn Quyết định 
140/2008/QĐ-TTg về sắp xếp lại, xử lý nhà, đất 
thuộc sở hữu Nhà nước do Bộ Tài chính ban hành, 
trình tự thực hiện việc chuyển đổi đất và quản lý, 
sử dụng số tiền thu được từ việc chuyển đổi đất 
quốc phòng được quy định bổ sung tại các văn bản 
khác như đã nêu ở trên. Theo đó, việc quản lý và sử 
dụng nguồn chuyển đổi đất quốc phòng vẫn còn có 
đặc thù, chưa thực sự thống nhất theo các văn bản 
quy phạm pháp luật khác như việc quản lý, sử dụng 
nguồn thu, quản lý số thu được để lại sau khi thực 
hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng, 
cơ chế cấp phát thanh toán...
kiểm toán quản lý và sử dụng nguồn vốn 
chuyển đổi đất quốc phòng
Nhiều vị trí đất Quốc phòng chưa sử dụng vào mục 
đích quốc phòng đóng tại nhiều vị trí quan trọng, có 
thể sử dụng để phát triển kinh tế, xã hội, nhiều vị trí đã 
và đang chuyển đổi phục vụ cho lợi ích kinh tế của đất 
nước. Tuy nhiên, theo phản ánh của các phương tiện 
thông tin đại chúng, quá trình chuyển đổi đất còn tồn 
tại nhiều bất cập, nhiều vị trí chuyển đổi vào những 
mục đích phát triển kinh tế nhưng chưa mang lại lợi 
ích kinh tế tương xứng, nguồn vốn thu được từ việc 
chuyển đổi đất sử dụng chưa đúng mục đích, chưa 
mang lại hiệu quả kinh tế cao.
Để phát huy hiệu quả của việc chuyển đổi mục 
đích sử dụng đất quốc phòng vào phát triển kinh 
tế - xã hội thì ý kiến của Kiểm toán nhà nước là hết 
sức cần thiết và cần chú trọng hai vấn đề:
Thứ nhất, việc chuyển đổi có tuân thủ theo các 
quy định của pháp luật không, số tiền thu được từ 
việc chuyển đổi đã hợp lý chưa. Từ đó, đưa ra kiến 
nghị phù hợp để việc thực hiện chuyển đổi đất thu 
được kinh phí lớn nhất và đảm bảo tuân thủ theo 
các quy định của pháp luật.
Thứ hai, việc quản lý, sử dụng nguồn vốn 
chuyển đổi đất có đúng mục đích không, đã phát 
huy được hiệu quả từ việc sử dụng nguồn vốn chưa, 
có tuân thủ các quy định của pháp luật không. Từ 
đó, đưa ra kiến nghị phù hợp để phát huy hiệu quả 
việc quản lý, sử dụng vốn cao nhất và tuân thủ các 
quy định của pháp luật.
Qua kiểm toán một số đơn vị cho thấy việc 
chuyển đổi đất Quốc phòng còn nhiều bất cập và 
thiếu minh bạch. Việc phối hợp giữa Bộ Quốc 
phòng và các bộ, ngành, địa phương liên quan chưa 
được nghiêm túc thực hiện. Bộ Quốc phòng còn 
cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng một số khu 
đất khi chưa có ý kiến chấp thuận của Thủ tướng 
và của địa phương có đất được chuyển đổi theo 
quy định tại Thông tư 55/2009/TT-BQP của Bộ 
Quốc phòng (Đất đang sử dụng cho mục đích quốc 
phòng cần điều chỉnh cho phù hợp với quy hoạch 
tổng thể phát triển kinh tế xã hội của địa phương 
đã được Bộ Quốc phòng và UBND tỉnh, thành 
phố trực thuộc trung ương thỏa thuận và báo cáo 
Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cho chuyển mục 
đích sử dụng đất); thực hiện chưa nghiêm túc quy 
hoạch đô thị đã được phê duyệt, việc điều chỉnh 
quy hoạch diễn ra ở hầu hết các khu đất “vàng” để 
chuyển sang xây dựng các khu chung cư cỡ lớn cao 
tầng theo đề xuất của các nhà đầu tư dự án chuyển 
đổi đất quốc phòng không phù hợp với quy hoạch 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 23Số 128 - tháng 6/2018
tổng thể đất sử dụng cho mục đích quốc phòng, an 
ninh theo từng giai đoạn đã được Thủ tướng Chính 
phủ phê duyệt. 
Hình thức chuyển đổi đất phần lớn là áp dụng 
hình thức chỉ định đơn vị được quyền mua tài sản, 
chưa đấu giá công khai, minh bạch (theo kết quả 
kiểm toán chuyên đề đến năm 2015 tại Bộ Quốc 
phòng có 23 dự án chuyển đổi, có 06 dự án tổ chức 
đấu giá quyền sử dụng đất thì có 05 dự án giá chuyển 
nhượng bằng giá do UBND cấp tỉnh xác định, 01 
dự án có giá chuyển nhượng cao hơn giá do UBND 
cấp tỉnh xác định với số tiền là 3.400 triệu đồng và 
17 dự án chỉ định đối tượng nhận chuyển nhượng 
với bằng giá do UBND cấp tỉnh xác định); thực 
hiện chưa đúng quy định về tổ chức đấu giá trong 
việc định giá đất chưa đảm bảo chặt chẽ về phương 
pháp xác định giá và khung giá các loại đất. Hệ 
thống các văn bản pháp luật liên quan đến công tác 
quản lý, sử dụng nguồn vốn chuyển đổi đất quốc 
phòng đang quy định chưa rõ ràng, còn nhiều lỗ 
hổng pháp lý dẫn đến trong thực hiện còn nhiều 
bất cập như quy định trong Luật về chỉ định nhà 
đầu tư trong các trường hợp đặc biệt. Theo các quy 
định thì việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất 
phải thông qua đấu giá, trừ một số trường hợp như 
“Sau thời hạn thông báo bán đấu giá theo quy định 
mà chỉ có một tổ chức hoặc cá nhân đăng ký mua 
tài sản trên đất, nhận chuyển nhượng quyền sử 
dụng đất”, “Tổ chức, cá nhân đăng ký mua tài sản 
trên đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất 
để sử dụng cho mục đích xã hội hoá thuộc lĩnh vực 
giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hoá, thể dục thể thao, 
môi trường phù hợp với quy hoạch được duyệt thì 
tổ chức, cá nhân đó được mua chỉ định theo quy 
định” hoặc một số trường hợp tổ chức cá nhân sử 
dụng. Tuy nhiên, vẫn có quy định trường hợp đặc 
biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết định.
Nhiều dự án Bộ Quốc phòng kiến nghị dự án 
chuyển đổi không phải dành 20% quỹ đất cho 
việc đầu tư xây dựng nhà ở xã hội theo Nghị định 
71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 của Thủ tướng 
Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn Luật 
Nhà ở. Tuy nhiên, kết quả kiểm toán chưa đánh giá 
được thực tế nếu đưa ra đấu giá rộng rãi và dành 
20% quỹ đất cho nhà ở xã hội thì hiệu quả kinh tế 
thế nào, có cao hơn như các hình thức chuyển đổi 
đã thực hiện hay không, giải quyết được nhà ở cho 
các đối tượng xã hội như thế nào đồng thời đưa ra 
được những kiến nghị phù hợp.
Ngoài ra, việc quản lý, sử dụng nguồn vốn 
chuyển đổi đất còn nhiều bất cập, còn nhiều lỗ hổng 
để tạo cơ hội xin cho dự án, việc đầu tư các công 
trình còn dàn trải khi chưa có quyết định phê duyệt 
chủ trương đầu tư của Bộ Quốc phòng, chưa có quy 
hoạch tổng thể cho việc sử dụng nguồn vốn chuyển 
mục đích sử dụng đất quốc phòng. Phân bổ vốn cho 
các dự án không thuộc nội dung theo quy định về 
sử dụng nguồn thu từ việc chuyển đổi mục đích sử 
dụng đất quốc phòng. Ví dụ: Quyết định đầu tư và 
phân bổ vốn cho hàng chục công trình nhà khách, 
nhà hàng... không đúng quy định (ngoài danh mục 
các công trình được sử dụng nguồn vốn này theo 
quy định của Thủ tướng Chính phủ); hàng trăm 
công trình với tổng mức đầu tư gần 1.000 tỷ đồng 
chưa có chủ trương chuyển đổi đất của Thủ tướng 
Chính phủ và Bộ Quốc phòng, chưa thực hiện các 
thủ tục đầu tư theo quy định. Một số đơn vị trực 
thuộc Bộ Quốc phòng không báo cáo đầy đủ số 
liệu thu, chi qua quản lý sử dụng nguồn thu chuyển 
đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng, không thực 
hiện nộp tiền theo đúng quy định; còn chủ đầu tư 
nhận chuyển nhượng đất chuyển tiền trực tiếp cho 
đơn vị có đất chuyển nhượng mà không nộp tiền 
về Bộ Quốc phòng để quản lý theo quy định; Cục 
Tài chính không tổng hợp báo cáo nhu cầu đầu tư 
của các đơn vị trực thuộc Bộ để báo cáo Bộ Quốc 
phòng phê duyệt danh mục dự án đầu tư theo quy 
định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư trong quân 
đội tại các dự án đã sử dụng vốn từ nguồn chuyển 
đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng. Như vậy, về 
cơ chế quản lý nguồn thu cũng tạo ra nhiều khó 
khăn cho việc quản lý nguồn lực này và xuất hiện 
rủi ro kiểm soát trong quá trình thực hiện.
Những mặt hạn chế, chưa hoàn thiện trong 
việc kiểm toán công tác quản lý và sử dụng nguồn 
vốn chuyển đổi đất quốc phòng
Việc kiểm toán lĩnh vực này chưa đi sâu kiểm 
toán việc quản lý, sử dụng vốn chuyển đổi đất một 
TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN24 Số 128 - tháng 6/2018
cách đầy đủ; kết quả kiểm toán mới chỉ dưới dạng 
thống kê thu, chi, nhiều vấn đề trọng tâm nhưng 
mới chỉ dừng lại ở việc nêu vấn đề như: Bán chỉ 
định đất không qua đấu giá; nhiều khu đất triển 
khai chuyển đổi khi chưa được Thủ tướng Chính 
phủ đồng ý; đơn giá chuyển đổi bằng khung giá đất 
do địa phương ban hành, hoặc chỉ cao hơn không 
đáng kể, do vậy chưa có kiến nghị đúng bản chất 
về mức độ sai sót; chưa đánh giá được cụ thể các 
nội dung như chuyển đổi có nằm trong kế hoạch 
sử dụng đất quốc phòng được phê duyệt; khu đất 
chuyển đổi có phù hợp với quy hoạch chung của 
địa phương; quá trình chuyển đổi có công khai, 
minh bạch về quy hoạch, về giá đất khởi điểm, về 
quá trình đấu giá đất như thế nào; giá đất phê duyệt 
có phù hợp với giá đất thị trường của địa phương 
và đã đối chiếu các khu đất tương tự đã được địa 
phương đấu giá để làm cơ sở đánh giá việc phê 
duyệt giá đất các khu đất được kiểm toán; diện 
tích chuyển nhượng có phù hợp với diện tích thực 
tế hay không; trình tự, thủ tục của việc lập, thẩm 
định, phê duyệt điều chỉnh quy hoạch khu đất thế 
nào, có đúng quy chuẩn về quy hoạch không... Việc 
kiểm toán chấp hành quy định về sử dụng nguồn 
vốn chuyển mục đích sử dụng đất quốc phòng hiện 
nay mới chỉ đánh giá ở bước lập, phân bổ, chưa 
đánh giá được đầy đủ, chính xác việc quản lý, sử 
dụng vốn của các đơn vị sử dụng có đúng mục đích 
không, có đúng với nhiệm vụ, có đúng khối lượng 
hoàn thành không... Ngoài ra, chưa đánh giá được 
tổng thể tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của việc 
chuyển đổi đất và sử dụng nguồn vốn...
Nguyên nhân 
Do công tác kiểm toán lĩnh vực này chưa được 
đặt ra kế hoạch dài hạn, nội dung kiểm toán chủ 
yếu là tổng hợp về trình tự, thủ tục, quản lý sử dụng 
nguồn vốn chuyển mục đích sử dụng đất quốc 
phòng bằng phương pháp thống kê, tổng hợp số 
liệu của các đơn vị trực tiếp sử dụng nguồn vốn 
thuộc Bộ Quốc phòng nên rất khó đánh giá đầy đủ 
tình hình trong từng bước chuyển đổi mục đích sử 
dụng đất, sử dụng nguồn chuyển đổi đất.
Lực lượng kiểm toán viên thực hiện công tác về 
kiểm toán chuyển đổi đất còn chưa được đào tạo 
chuyên sâu, khi thực hiện kiểm toán chưa có quy 
trình thực hiện, chưa có mẫu biểu thống nhất trong 
kiểm toán để thực hiện...
Thiếu thông tin về các văn bản quản lý về 
chuyển đổi đất quốc phòng trong Bộ Quốc phòng. 
Nhìn chung, rất nhiều văn bản của Bộ Quốc phòng 
không được công bố rộng rãi trên các phương tiện 
thông tin đại chúng, mặt khác việc cung cấp, trao 
đổi các tài liệu về quản lý tài chính giữa Bộ Quốc 
phòng và Kiểm toán nhà nước chưa được thực hiện 
thường xuyên và kịp thời, do đó khi thực hiện kiểm 
toán, kiểm toán viên thường thu thập tài liệu liên 
quan đến các quy định, hướng dẫn của Bộ Quốc 
phòng tại các đơn vị được kiểm toán nên không 
tránh khỏi những trường hợp thu thập không đầy 
đủ, thiếu hệ thống, ảnh hưởng đến chất lượng công 
tác kiểm toán. 
Hệ thống văn bản quy định về nội dung này có 
sự không thống nhất giữa các văn bản, giữa các 
hướng dẫn của các cơ quan liên quan dẫn đến khi 
áp dụng đơn vị có thể vận dụng điều khoản có lợi 
cho mình để thực hiện.
Giải pháp thực hiện 
Để hoàn thiện công tác kiểm toán việc quản lý, 
sử dụng nguồn vốn chuyển đổi đất nhằm đánh giá 
và đưa ra các kiến nghị được đầy đủ các mặt quản 
lý cần phải có các giải pháp sau: (i) Tổ chức cuộc 
kiểm toán phù hợp để đánh giá được tổng thể về 
tình hình chuyển đổi đất Quốc phòng và việc quản 
lý, sử dụng nguồn vốn chuyển đổi đất Quốc phòng; 
(ii) Tổ chức xây dựng đề cương kiểm toán trên cơ 
sở Quy trình, Chuẩn mực kiểm toán của KTNN, 
các quy định của những văn bản quy phạm pháp 
luật về quản lý, sử dụng đất quốc phòng và rút kinh 
nghiệm những mặt làm được, chưa làm được qua 
việc kiểm toán thời gian qua để tổ chức thực hiện 
kiểm toán có hiệu quả đối với nguồn lực đầu tư 
công này. 
Các giải pháp trong giai đoạn chuẩn bị kiểm 
toán
Trước khi tiến hành khảo sát, ngoài các kiến 
thức được cập nhật theo các giải pháp về đào tạo 
và cập nhật kiến thức hàng năm, Đoàn Kiểm toán 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 25Số 128 - tháng 6/2018
nhà nước cần quán triệt đầy đủ đến các thành viên 
đoàn khảo sát yêu cầu phải cập nhật, nắm lại quy 
định của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách 
đất đai; việc quản lý, sử dụng nguồn vốn chuyển đổi 
đất và nguồn vốn lồng ghép (nếu có) trong quân 
đội, trong đó tập trung vào một số nội dung như: 
Trình tự, thủ tục chuyển đổi đất quốc phòng (phổ 
biến, hướng dẫn và trao đổi về nội dung các văn bản 
pháp quy chung về quản lý đất đai của Nhà nước; 
các quy trình hướng dẫn kiểm toán của Kiểm toán 
nhà nước; các văn bản pháp quy và các văn bản đặc 
thù riêng do cấp có thẩm quyền ban hành áp dụng 
cho các đơn vị); tìm hiểu thông tin cơ bản về đơn 
vị sẽ tiến hành khảo sát (việc tìm hiểu thông tin cơ 
bản của đơn vị, nhất là hệ thống kiểm soát nội bộ 
của đơn vị sẽ giúp cho việc thu thập tài liệu phục vụ 
cho lập kế hoạch kiểm toán và thực hiện kiểm toán 
một cách có chất lượng hơn, hạn chế được những 
rủi ro đáng tiếc, trước khi tiến hành khảo sát, phải 
định hướng thu thập được các tài liệu cơ bản về 
cơ cấu tổ chức và tổ chức hệ thống tài chính, đặc 
điểm, chức năng nhiệm vụ của đơn vị, đặc biệt đối 
với Bộ Quốc phòng được tổ chức thành 4 cấp dự 
toán, có phải đơn vị có sử dụng nguồn vốn chuyển 
đổi đất hay không... để trên cơ sở đó xác định các 
tài liệu cần thu thập một cách đầy đủ, hợp lý nhất); 
các thông tin liên quan khác tác động đến quản lý, 
điều hành và thu, chi ngân sách nguồn vốn chuyển 
đổi đất.
Các giải pháp trong giai đoạn thực hiện kiểm 
toán 
Đây là nhóm giải pháp quan trọng nhất, đảm 
bảo chất lượng của cuộc kiểm toán. Căn cứ các tài 
liệu đã khảo sát, kế hoạch kiểm toán được duyệt 
và các tài liệu thu thập để lập kế hoạch kiểm toán 
về tuân thủ trình tự thủ tục; xác định giá trị quyền 
sử dụng đất và tài sản là nội dung trọng tâm và có 
chứa đựng những rủi ro, để góp phần nâng cao 
chất lượng kiểm toán, khâu hết sức quan trọng 
là phải lập kế hoạch kiểm toán chi tiết hợp lý và 
định hướng tốt cho các thành viên việc thực hiện 
kiểm toán nội dung này, muốn vậy khi xây dựng 
kế hoạch kiểm toán chi tiết phải căn cứ các yếu 
tố để xác định nội dung, thời gian, mục tiêu và 
quy mô kiểm toán đối với nguồn vốn chuyển đổi 
đất. Để đạt được đầy đủ mục tiêu kiểm toán, kế 
hoạch kiểm toán có thể gồm các nội dung kiểm 
toán chính như sau: 
- Kiểm toán công tác theo dõi, phản ánh số thu 
từ chuyển đổi mục đích sử dụng đất quốc phòng. 
Việc ghi thu - ghi chi ngân sách nhà nước: Sử dụng 
phương pháp đối chiếu để kiểm toán tính chính 
xác và đầy đủ các khoản kinh phí thu được từ hoạt 
động chuyển đổi các khu đất quốc phòng. Kiểm 
toán viên cần lưu ý những khoản thu từ đất do các 
đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng đang quản lý sử dụng, 
không có tranh chấp nhưng chưa sử dụng ngay cho 
mục đích quốc phòng (Bộ Quốc phòng có phương 
án giao cho các đơn vị và doanh nghiệp quân đội sử 
dụng vào mục đích kinh tế phù hợp với quy hoạch 
tổng thể phát triển kinh tế-xã hội của địa phương) 
theo chủ trương tại văn bản 1869/TTg-KTN; kiểm 
toán công tác lập, phân bổ, giao kế hoạch vốn cho 
các dự án sử dụng nguồn vốn chuyển mục đích 
sử dụng đất quốc phòng; kiểm toán công tác tổng 
hợp, quyết toán vốn hàng năm; kiểm toán công 
tác thanh, kiểm tra theo nhiệm vụ được Bộ Quốc 
phòng giao.
- Tại đơn vị đầu mối thực hiện công tác chuyển 
đổi đất và thực hiện dự án: a) Kiểm toán chủ trương 
chuyển đổi đất quốc phòng, trình tự thủ tục chuyển 
đổi đất quốc phòng; Kiểm toán xác định lại giá trị 
quyền sử dụng đất. Đặc biệt, cần hướng dẫn cho 
Kiểm toán viên về nguyên tắc, điều kiện và phương 
pháp xác định giá đất (Phương pháp so sánh trực 
tiếp được áp dụng để định giá đất khi trên thị 
trường có các thửa đất so sánh đã chuyển nhượng 
trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất; 
b) Phương pháp chiết trừ được áp dụng để định 
giá đối với thửa đất có tài sản gắn liền với đất trong 
trường hợp có đủ số liệu về giá các bất động sản 
(gồm đất và tài sản gắn liền với đất) tương tự với 
thửa đất cần định giá đã chuyển nhượng trên thị 
trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất; c) Phương 
pháp thu nhập được áp dụng để định giá đối với 
thửa đất xác định được các khoản thu nhập, chi phí 
từ việc sử dụng đất; d) Phương pháp thặng dư được 
áp dụng để định giá đối với thửa đất có tiềm năng 
TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN26 Số 128 - tháng 6/2018
phát triển do thay đổi quy hoạch hoặc chuyển mục 
đích sử dụng đất khi xác định được tổng doanh 
thu phát triển giả định và tổng chi phí ước tính; 
đ) Phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất); Kiểm 
toán tuân thủ và chi phí đầu tư thực hiện các dự án, 
công trình sử dụng nguồn vốn chuyển đổi đất và 
nguồn vốn lồng ghép (nếu có). Một số lưu ý có thể 
xảy ra sai sót: Việc chuyển đổi một số khu đất chưa 
được Thủ tướng cho phép chuyển đổi mục đích sử 
dụng đất quốc phòng với diện tích lớn. Trong đó, 
có những khu đất có văn bản của UBND cấp tỉnh 
thống nhất cho chuyển đổi mục đích sử dụng đất 
và có những khu đất đã chuyển đổi nhưng chưa có 
văn bản chấp thuận chuyển đổi của UBND cấp tỉnh 
và Thủ tướng Chính phủ; có việc chuyển nhượng 
một số khu đất không phù hợp với quy hoạch tổng 
thể đất sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh 
theo từng giai đoạn đã được Thủ tướng Chính phủ 
phê duyệt; một số khu đất chuyển nhượng không 
qua hình thức đấu giá mà thực hiện chỉ định nhà 
đầu tư dẫn đến có thể không đảm bảo hiệu quả; 
thực hiện chưa đúng quy định về tổ chức đấu giá 
trong việc định giá đất chưa đảm bảo chặt chẽ về 
phương pháp xác định giá và khung giá các loại đất; 
một số đơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng không 
báo cáo đầy đủ số liệu thu, chi qua quản lý sử dụng 
nguồn thu chuyển đổi mục đích sử dụng đất quốc 
phòng; chủ đầu tư nhận chuyển nhượng đất chuyển 
tiền trực tiếp cho đơn vị có đất chuyển nhượng mà 
không nộp tiền vào tài khoản tạm giữ của Bộ Quốc 
phòng để quản lý theo quy định; cấp chỉ tiêu kinh 
phí xây dựng cơ bản cho các đơn vị từ nguồn kinh 
phí chuyển đổi đất nhưng chưa làm thủ tục báo cáo 
Bộ Tài chính ghi thu, ghi chi theo quy định; không 
thực hiện nộp vào tài khoản tạm giữ tại tại Kho bạc 
Nhà nước theo quy định; phân bổ vốn cho các dự 
án không thuộc nội dung theo quy định về sử dụng 
nguồn thu từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất 
quốc phòng; việc đầu tư các công trình còn dàn trải 
khi chưa có quyết định phê duyệt chủ trương đầu 
tư của Bộ Quốc phòng, chưa có quy hoạch tổng thể 
cho việc sử dụng nguồn vốn chuyển mục đích sử 
dụng đất quốc phòng. Ngoài ra, bố trí kiểm toán 
viên phù hợp với quy mô, đặc điểm quản lý công 
tác chuyển đổi đất và dự án tại đơn vị (cân đối giữa 
phạm vi kiểm toán, thời gian kiểm toán, đảm bảo 
tính phối hợp cao giữa các kiểm toán viên, đảm 
bảo tính gắn kết giữa các công việc được phân công 
cho một kiểm toán viên...). Tuy nhiên, để tổ chức 
thực hiện một cuộc kiểm toán chuyên đề đảm bảo 
chất lượng, hiệu quả thì việc cần thiết phải xây 
dựng một đề cương kiểm toán hoàn chỉnh, chi tiết 
để làm cẩm nang hướng dẫn kiểm toán cho kiểm 
toán viên thực hiện là một đòi hỏi cấp thiết trong 
thời gian tới.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Báo cáo kiểm toán Chuyên đề Quản lý và sử 
dụng nguồn vốn chuyển mục đích sử dụng 
đất quốc phòng năm 2015.
2. Các Báo cáo kiểm toán việc quản lý, sử dụng 
tài chính công, tài sản công các đơn vị trong 
Bộ Quốc phòng do KTNN CN Ia chủ trì 
thực hiện.
3. Luật Đất đai 2003; Luật Đất đai 2013;
4. Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg của Thủ 
tướng Chính phủ quy định việc sắp xếp lại, 
xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước.
5. Văn bản số 1869/TTg-KTN ngày 04/11/2008 
của Thủ tướng Chính phủ quy định cơ chế 
sử dụng đất quốc phòng
6. Thông tư số 35/2009/TT-BQP ngày 
20/7/2009 của Bộ Quốc phòng ban hành 
quy chế quản lý, sử dụng đất quy hoạch cho 
mục đích quốc phòng vào mục đích kinh tế.
7. Thông tư 55/2009/TT-BQP ngày 17/8/2009 
của Bộ Quốc phòng quy định sử dụng nguồn 
thu từ sắp xếp nhà, đất tại các đơn vị thuộc 
Bộ Quốc phòng.
8. Quyết định số 69/2014/QĐ-TTg ngày 
10/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ quy 
định việc quản lý, sử dụng số tiền thu được 
từ sắp xếp nhà, đất tại các đơn vị thuộc Bộ 
Quốc phòng.
9. Thông tư liên tịch số 138/2015/
TTLT-BTC-BQP ngày 01/9/2015 của liên 
Bộ Tài chính - Quốc phòng hướng dẫn việc 
sắp xếp nhà, đất và quản lý, sử dụng số tiền 
thu được từ sắp xếp nhà, đất tại các đơn vị 
thuộc Bộ Quốc phòng.
10. Các văn bản quy phạm pháp luật khác có 
liên quan.
Ngày nhận bài lần 1: 20/4/2018
Ngày nhận bài sửa lần cuối: 05/6/2018
Ngày duyệt đăng: 10/6/2018