Huy động nguồn thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam theo hướng bền vững

TÀI CHÍNH - Tháng 10/2017
15
Trong giai đoạn vừa qua áp lực về chi dẫn 
tới áp lực tăng thu để đảm bảo tính ổn định của 
NSNN. Tốc độ tăng chi cân đối NSNN trung bình 
giai đoạn 2007-2016 là 17,4% và chi thường xuyên 
là 18,3%, tốc độ tăng thu cân đối NSNN trung bình 
là 15%. Mặc dù, thu thường xuyên có tốc độ tăng 
khá cao là trung bình 14,5% nhưng vẫn thấp hơn 
so với chi thường xuyên. Điều này đe dọa tính bền 
vững của NSNN về dài hạn. 
So sánh thu NSNN và GDP giai đoạn 2006-
2016 cho thấy, quy mô danh nghĩa GDP tăng 4,78 
lần nhưng quy mô thu NSNN chỉ tăng 3,94 lần, 
thu từ các khoản ngoài thuế tăng chậm hơn so với 
thu thuế. 
Những cố gắng của Chính phủ nhằm giảm quy 
mô tương đối của ngân sách Việt Nam có thể thấy 
rõ trong vài năm gần đây. Chi tiêu ngân sách từ 
mức trên 30% GDP trong nhiều năm đã hạ xuống 
khoảng 27-28% trong giai đoạn 2012 - 2014, song 
lại tăng nhẹ vào 2015 trước khi giảm xuống vào 
Thực trạng quy mô và cơ cấu 
thu ngân sách của Việt Nam
Chính sách tài khóa có vai trò quan trọng trong 
ổn định và tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên, luôn 
tồn tại những mâu thuẫn giữa nhu cầu chi tiêu 
và nguồn lực ngân sách. Trong khi khả năng thu 
ngân sách nhà nước (NSNN) luôn bị ràng buộc 
bởi nhiều yếu tố khác nhau và rất khó để tăng 
lên thì việc đảm bảo cân đối NSNN ngày càng trở 
thành thách thức lớn với Chính phủ Việt Nam. 
HUY ĐỘNG NGUỒN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 
Ở VIỆT NAM THEO HƯỚNG BỀN VỮNG
PGS.,TS. VŨ SỸ CƯỜNG - Học viện Tài chính; Email: vscuong@gmail.com
Bài viết đánh giá thực trạng huy động nguồn lực vào ngân sách nhà nước ở Việt Nam qua việc phân 
tích quy mô và cơ cấu thu ngân sách những năm gần đây. Sự thay đổi về bối cảnh kinh tế trong và 
ngoài nước đặt ra yêu cầu cần phải cải cách, hoàn thiện chính sách động viên ngân sách cho phát 
triển. Để đảm bảo tính bền vững của ngân sách trong giai đoạn tới, Việt Nam buộc phải có những 
điều chỉnh về chính sách thuế đồng thời với chính sách chi ngân sách. Trong cơ cấu thu ngân sách, 
vai trò của các khoản thu nội địa, nhất là loại thuế tài sản, thuế tiêu dùng với hàng sản xuất nội địa 
(như thuế tiêu thụ đặc biệt), thuế thu nhập cá nhân sẽ ngày càng quan trọng hơn. 
Từ khóa: Quy mô ngân sách, thuế, cơ cấu thu ngân sách, ngân sách nhà nước
The paper evaluates the practice of raising state 
budget revenue in Vietnam by means of analyzing 
the size and the structure of recent state budget 
revenue. The changes in both local and global 
economic prospects set forth the need to reform 
and improve the policies for development state 
budget. In order to ensure sustainability of state 
budget in coming period, Vietnam has to manage 
adjustments in tax and state budget policies. In 
state budget revenue mechanism, local revenues 
such as asset tax, consumption taxes on domestic 
goods and services (taxes on specific goods and 
services) and individual income tax play more 
important roles.
Keywords: State budget size, tax, state budget revenue 
mechanism, state budget
Ngày nhận bài: 6/9/2017
Ngày hoàn thiện biên tập: 21/9/2017 
Ngày duyệt đăng: 22/9/2017 HÌNH 1: QUY MÔ THU CHI CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH 
SO VỚI GDP Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2005-2015
Nguồn: Tính toán từ số liệu Bộ Tài chính (nhiều năm), năm 2016 là ước thực hiện lần 2
16
CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, BẢO ĐẢM NỀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA AN TOÀN, BỀN VỮNG
năm 2016 (theo ước tính sơ bộ). Việc cắt giảm này 
một phần là do áp lực của việc giảm quy mô thu 
NSNN so với GDP trong vài năm gần đây nhằm 
có một quy mô NSNN/GDP ở mức hợp lý hơn. Số 
liệu bảng 1 cho thấy mặc dù quy mô thu NSNN/
GDP của Việt Nam đã giảm đi rõ rệt trong vòng 5 
năm qua, song vẫn cao hơn tương đối so với các 
quốc gia đang phát triển có thu nhập thấp.
Có nhiều ý kiến lo ngại về việc thực thi các 
cam kết theo các Hiệp định Thương mại tự do 
(FTA) sẽ làm giảm mạnh nguồn thu NSNN. Ví 
dụ với ô tô, theo Hiệp định thương mại hàng 
hóa ASEAN thì từ năm 2006, các loại xe ô tô chở 
người từ 10 chỗ trở lên và xe tải đều đã phải cắt 
giảm thuế nhập khẩu xuống mức 5%. Riêng đối 
với các loại xe chở người 9 chỗ trở xuống vào 
năm 2018 sẽ phải cắt giảm xuống 0%. Tuy nhiên, 
thực tế thu NSNN từ hoạt động ngoại thương 
có thể giảm, song không quá lớn vì các cam kết 
đều chỉ yêu cầu giảm thuế suất thuế nhập khẩu 
còn các thuế khác đánh trên hàng nhập khẩu 
như thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) hay thuế giá 
trị gia tăng (GTGT) trên hàng nhập khẩu thì lại 
không bị ảnh hưởng bởi các hiệp định này. Vì 
vậy, lượng nhập khẩu tăng lên có thể sẽ bù đắp 
một phần cho việc giảm thuế suất. Có thể thấy 
điều này qua số liệu về tỷ lệ của thu từ hoạt động 
xuất nhập khẩu trong NSNN.
Áp lực giảm thu ngân sách trong giai đoạn tới 
chủ yếu sẽ đến từ việc chính sách liên quan đến 
thu ngân sách hiện nay là chưa tạo ra nguồn thu 
bền vững. Xét cả giai đoạn dài từ 1996-2016, số 
liệu tính toán cho thấy, mặc dù số thu từ thuế liên 
tục tăng lên ở giai đoạn 2011-2016 song tỷ lệ huy 
động từ thuế giai đoạn này cũng chỉ là 76,1% tổng 
thu NSNN, tương đương với tỷ lệ của giai đoạn 
đoạn 1996-2000.
Số thu từ các nguồn tài nguyên không thể tái 
tạo như đất đai và dầu thô vẫn chiếm 20% thu cân 
đối NSNN trong giai đoạn 2009-2013 và khoảng 
18% năm 2014. Giá dầu cao có thể giúp cho NSNN 
thu vượt dự toán như năm 2012 (đạt 166% dự 
toán), song cũng sẽ làm cho NSNN gặp khó khăn 
như hiện nay (năm 2015 ước chỉ đạt 65% dự toán 
thu từ dầu thô).
Trong thu nội địa có một nhóm các khoản thu 
giữ vai trò rất quan trọng là thu từ đất đai, chiếm 
tỷ lệ trung bình 9,6% số thu NSNN giai đoạn 
2006-2011 và vẫn chiếm 6,3% năm 2014 và khoảng 
hơn 7% năm 2015. Tuy nhiên, chiếm tỷ lệ cao nhất 
trong nhóm này lại là một khoản thu có tính chất 
một lần là thu từ giao quyền sử dụng đất (chiếm 
trung bình 7,6%) trong khi thuế từ nhà đất chỉ 
chiếm 0,2% tổng thu NSNN. Cũng cần lưu ý là 
giai đoạn từ 2005-2015, thu NSNN từ đất đai luôn 
vượt dự toán rất nhiều, năm 2007 và năm 2010 còn 
đạt gấp hơn 2 lần dự toán và là một trong những 
lý do giúp thu NSNN vượt dự toán. 
Thu NSNN vẫn còn trông chờ nhiều vào các 
nguồn tài nguyên không thể tái tạo. Dù thu NSNN 
Việt Nam không phụ thuộc quá lớn vào xuất khẩu 
tài nguyên, song nhiều tỉnh tập trung một nguồn 
lực lớn cho phát triển dựa vào đất đai, khoáng sản 
là điều đáng quan ngại.
Việc nguồn thu thiếu bền vững dẫn tới rủi ro vi 
phạm một trong những nguyên tắc căn bản về cân 
HÌNH 2: TỐC ĐỘ TĂNG THU VÀ CHI CÂN ĐỐI NSNN 
GIAI ĐOẠN 2007-2016 (%)
Nguồn: Tính toán từ số liệu Bộ Tài chính (nhiều năm), năm 2016 là ước thực hiện lần 2
BẢNG 1: SO SÁNH QUY MÔ THU NGÂN SÁCH/GDP CỦA VIỆT NAM VỚI MỘT SỐ QUỐC GIA (%)
 2006 2009 2012 2013 2014 2015 2016 2017 
Trung bình các nước thu nhập thấp 26,5 22,0 23,5 23,6 23,4 23,3 23,1 23,0
Các nước có xuất khẩu dầu 33,9 25,5 26,3 25,9 25,0 24,7 24,2 24,0
Các nước khu vực châu Á 23,3 21,8 22,5 22,6 22,1 22,2 22,3 22,4
Các nước Mỹ La tinh 26,0 27,8 29,9 30,4 29,9 29,1 29,1 29,0
Các nước khu vực sa mạc Sahara 27,1 19,3 21,6 22,0 21,8 22,0 22,0 21,9
Các nước khác 28,9 24,8 25,5 25,7 25,7 24,9 24,3 23,9
Việt Nam 28,7 27,4 24,9 23,1 22,3 23,8 23,7 23,9
Nguồn : IMF 2017, số liệu 2016, 2017 là ước tính
TÀI CHÍNH - Tháng 10/2017
17
đối ngân sách là thu thường xuyên phải lớn hơn 
chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng 
cao cho chi đầu tư phát triển. Quy mô thu ngân 
sách giảm đi sẽ dẫn đến việc Chính phủ không có 
đủ nguồn ngân sách để tài trợ cho các hoạt động 
dịch vụ công. Điều này buộc các địa phương và 
một số cơ quan quản lý nhà nước phải tự tìm 
nguồn tài chính để bù đắp. 
Chính sách thuế giai đoạn vừa qua cho thấy, có 
nhiều nguồn thu có xu hướng giảm (về tương đối) 
mà chưa có nguồn thu thay thế. Khi so sánh tốc độ 
tăng thu ngân sách hàng năm giai đoạn 2007-2016 
cho thấy, có 2 loại thuế GTGT và TTĐB (với hàng 
tiêu dùng nội địa) là có tốc độ tăng trung bình 
hàng năm bằng với tốc độ tăng tổng thu NSNN. 
Một số loại thuế có tốc độ tăng trung bình cao 
hơn mức tăng trung bình tổng thu NSNN như 
thuế thu nhập cá nhân (TNCN), thuế bảo vệ môi 
trường. Ngược lại, số thu từ các loại thuế như 
xuất nhập khẩu, thu nhập doanh nghiệp (TNDN), 
thuế tài nguyên, thuế sử dụng đất nông nghiệp có 
mức tăng trung bình thấp hơn. 
Sự thay đổi thuế suất thuế TNDN là lý do quan 
trọng dẫn tới sự sụt giảm tốc độ tăng thu từ thuế 
này trong khi tốc độ tăng thu thuế tài nguyên 
giảm một phần do giá tài nguyên giảm và phần 
khác do sản lượng khai thác cũng giảm đi. Quy 
mô thu ngân sách giảm cũng dẫn đến việc Chính 
phủ buộc phải thực hiện xã hội hóa nhiều dịch 
vụ công. Tuy nhiên, mô hình được kỳ vọng nhiều 
nhất trong việc giải quyết tình trạng thiếu hụt 
ngân sách cho đầu tư là hợp tác công tư (PPP) 
cũng có nhiều mặt trái. Vì vậy, yêu cầu tìm nguồn 
thu thay thế để đảm bảo tính bền vững của ngân 
sách là rất quan trọng.
Xu hướng cải cách thuế trên thế giới 
và khả năng cải thiện nguồn thu thuế ở Việt Nam
Trong vài năm gần đây, xu hướng cải cách 
các khoản thu bắt buộc diễn ra mạnh mẽ ở nhiều 
nước nhất là các quốc gia phát triển (OECD, 2016). 
Một số xu hướng chính gồm:
Thứ nhất, các khoản thu liên quan đến sử dụng 
lao động như bảo hiểm xã hội, thuế lao động được 
cắt giảm ở nhiều quốc gia, nhất là các quốc gia 
phát triển như: Bỉ, Hungari, Mỹ. Tuy nhiên, ở 
một vài nước, các khoản thu này lại tăng lên như 
Israel, Thụy Điển. 
Thứ hai, nhiều nước giảm nhẹ các khoản thu 
từ thuế TNDN và tăng các khoản thu từ thuế tiêu 
dùng và thuế môi trường. Giữa năm 2000 và 2015, 
đóng góp của thuế GTGT tăng lên ở hầu hết các 
nước châu Á như: Indonesia, Malaysia, Singapore.
 Xu hướng chung của các nước trên thế giới 
hiện nay là tăng cường vai trò của thuế GTGT, 
đồng thời từng bước giảm dần thuế suất thuế thu 
nhập để tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư. 
Trong 3 năm gần đây (2009-2011) đã có 13/27 quốc 
gia trong Liên minh châu Âu (EU) điều chỉnh tăng 
mức thuế suất phổ thông thuế GTGT của mình. 
Trong khu vực châu Á, chính sách thuế GTGT 
cũng đang được nhiều nước xem xét sửa đổi. 
Tháng 7/2012, Hạ viện Nhật Bản đã thông qua lộ 
trình điều chỉnh tăng thuế suất thuế GTGT từ 5% 
hiện hành lên 8% vào tháng 4/2014 và sau đó lên 
10% vào tháng 10/2015. Thái Lan đang xem xét kế 
hoạch điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế GTGT 
từ 7% lên 10%. 
Thứ ba, các khoản thu từ thuế xuất nhập khẩu 
giảm ở hầu hết các quốc gia do quá trình tự do 
hóa thương mại dẫn đến việc cắt giảm thuế quan 
ở hầu hết các quốc gia (UNESCAP, 2014). 
Cơ cấu thu thuế của Việt Nam cũng có một số 
điểm chung với xu hướng trên khi mà số thu từ 
xuất khẩu và từ thuế TNDN cũng giảm đi một 
cách tương đối. Ngoài ra, số thu từ đất đai, dầu 
thô cũng không ổn định và có rủi ro giảm mạnh 
HÌNH 3 : TỶ LỆ THU CÂN ĐỐI NSNN THEO NGUỒN THU (2005-2015)
Nguồn: Tính toán từ số liệu Bộ Tài chính, 2016 là số ước thực hiện lần 2
HÌNH 4: THAY ĐỔI HÀNG NĂM TỐC ĐỘ TĂNG THU NGÂN SÁCH 
MỘT SỐ LOẠI THUẾ
Nguồn: Tính toán từ số liệu Bộ Tài chính
18
CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, BẢO ĐẢM NỀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA AN TOÀN, BỀN VỮNG
trong những năm tới. Liệu Việt Nam có thể kỳ 
vọng vào loại thuể nào để giúp đảm bảo nhu cầu 
thu NSNN? 
So sánh cho thấy, tỷ trọng thu NSNN từ thuế 
GTGT, thuế TNDN và thuế xuất nhập khẩu của 
Việt Nam trong tổng thu NSNN đã ở mức cao. 
Tuy nhiên, có một số loại thuế mà tỷ lệ trong tổng 
thu NSNN vẫn thấp hơn mức trung bình các nước 
đang phát triển châu Á. Những sắc thuế mà Việt 
Nam có thể kỳ vọng tăng thu trong tương lai là 
thuế TNCN, thuế TTĐB, thuế tài nguyên và thuế 
với bất động sản:
- Với thuế tài nguyên, việc điều chỉnh tăng thuế 
sẽ vừa tăng thu NSNN và vừa góp phần hạn chế 
khai thác cạn kiệt tài nguyên. Tuy nhiên, việc tăng 
thuế cần hướng tới mục tiêu khuyến khích tinh chế 
tài nguyên và xem xét đến sức chịu đựng của DN.
- Thu thuế từ đất đai (không tính lệ phí trước 
bạ và thuế thu nhập) hiện chỉ chiếm khoảng 0,17% 
tổng thu NSNN của Việt Nam so với mức trung 
bình trên 1% ở các nước đang phát triển trong khi 
đây là nguồn thu rất quan trọng cho ngân sách 
địa phương.
- Thuế TNCN cũng là nguồn thu thuế mà Việt 
Nam có thể kỳ vọng để thay thế cho các khoản 
thu bị sụt giảm. Những cố gắng của Bộ Tài chính 
về cải cách quản lý thuế đã góp phần tích cực cho 
việc tăng số thu thuế từ thuế TNCN năm 2015 
lên gần 10%. Tuy nhiên, tỷ lệ thu từ thuế TNCN 
trong thu ngân sách bình quân giai đoạn 2010-
2013 mới chỉ bằng khoảng ½ các quốc gia khác. Vì 
vậy, đây là khoản thu NSNN có thể góp phần cải 
thiện thiếu hụt nguồn thu NSNN trong giai đoạn 
tới. Song, trước khi có thể hy vọng nguồn thu này 
tăng lên thì cần phải có cơ chế để kiểm soát được 
các nguồn thu nhập và nhất là nâng cao thu nhập 
của người dân nhờ vào tăng trưởng kinh tế cao 
và ổn định.
- Thuế TTĐB cũng là loại thuế còn có dư địa 
để có thể xem xét điều chỉnh để tăng nguồn thu. 
Vì vậy, những điều chỉnh về thuế TTĐB cho giai 
đoạn tới cần được xem xét. 
Bên cạnh đó, hiện mức đóng góp của Giá trị gia 
tăng so với GDP của Việt Nam 2016 là 5,8 % GDP 
nên sẽ không dễ dàng tăng nguồn thu. Vì vậy, dù 
sẽ cần điều chỉnh một số chính sách thuế để đảm 
bảo tính bền vững của ngân sách về dài hạn, song 
những điều chỉnh về chính sách thuế cần xem xét 
mức thuế suất phù hợp với khả năng chịu thuế 
cũng như những tác động tiêu cực của tăng thuế. 
Nguyên tắc chung là nên mở rộng đối tượng chịu 
thuế hơn là tăng gánh nặng thuế suất. 
Trong những năm tới, nguồn thu NSNN vẫn 
có những rủi ro lớn. Những rủi ro này đến từ 
việc giảm nguồn thu từ thuế xuất nhập khẩu, sự 
sụt giảm nguồn thu từ dầu khí, đất đai cũng như 
thuế TNDN. Vì vậy, chính sách tài khóa đứng 
trước những áp lực lớn phải cải cách để duy trì 
quy mô thu NSNN ở mức hợp lý. Những phân 
tích trong bài viết cho thấy, đã đến lúc Việt Nam 
cần có sự đổi mới mạnh mẽ, toàn diện nhằm 
hướng tới việc xây dựng một hệ thống thu ngân 
sách bền vững, hiệu quả. Dù hiện nay quy mô nợ 
công của Việt Nam vẫn trong ngưỡng an toàn, 
song với việc duy trì thâm hụt ngân sách nhiều 
năm ở mức xấp xỉ 5% GDP trong khi hiệu quả chi 
tiêu công chưa được cải thiện thì nguy cơ mất ổn 
định tài khóa không chỉ là cảnh báo. Về nguyên 
tắc, mọi kế hoạch chi tiêu công phải được xây 
dựng trên cơ sở về nguồn lực từ thu ngân sách. 
Do vậy, ngay cả khi Luật Đầu tư công và Luật 
NSNN đã được thông qua với nhiều kỳ vọng tích 
cực, song nếu không có những cải cách mạnh mẽ 
trong chính sách thu NSNN thì Việt Nam sẽ vẫn 
tiếp tục phải đối mặt với những khó khăn lớn 
trong tương lai. 
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2002), Luật NSNN 2002; 
2. Quốc hội (2015), Luật NSNN sửa đổi 2015;
3. Bộ Tài chính - Quyết toán và Dự toán NSNN (nhiều năm), Hà Nội; 
4. Chính phủ (2012), Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia 
giai đoạn 2011– 2020 và tầm nhìn 2030, Hà Nội;
5. Vũ Sỹ Cường (2013), “Bền vững và kỷ luật tài khóa” – Chương 4 sách 
“Thách thức còn ở phía trước – Báo cáo Kinh tế vĩ mô 2013 – Nhóm tư 
vấn Ủy ban kinh tế Quốc hội;
6. IMF (2017), Fiscal monitor – Achieving more with less, IMF 4/2017;
7. OCDE (2016), Revenue Statistics in Asian Countries 2016 Trends in 
Indonesia, Japan, Korea, Malaysia, the Philippines and Singapore.
HÌNH 5: SO SÁNH CƠ CẤU THU THUẾ TRONG TỔNG THU NSNN 
VIỆT NAM VÀ CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN CHÂU Á (2012)
Nguồn : Tính toán từ số liệu IMF 2013