Điều hành chính sách tài khóa ở Việt Nam và gợi ý chính sách

36
Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật
ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM 
VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH
 Đoàn Thanh Hà*
TÓM TẮT
Trong những năm qua, hệ thống chính sách tài khóa (CSTK) của Việt Nam đã có những 
bước cải cách quan trọng góp phần thay đổi căn bản nền tài chính công Việt Nam. Hệ thống pháp 
luật, chính sách quản lý tài chính công tiếp tục được đổi mới trên nhiều phương diện, từng bước 
tiếp cận với các chuẩn mực chung của thông lệ quốc tế, bao gồm cả chính sách thu NSNN, chính 
sách quản lý chi NSNN, quản lý nợ công. Bài viết phân tích kết quả điều hành chính sách tài khóa 
Việt Nam, từ đó đưa ra những gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững chính sách tài khóa trong 
thời gian tới.
Từ khoá: Chính sách tài khoá, ngân sánh nhà nước 
FISCAL POLICY EXECUTIVE IN VIETNAM 
AND POLICY IMPLICATIONS
ABSTRACT
In recent years, Vietnam’s fiscal system has made important reforms contributing the 
fundamental change to public finance Vietnam. The legal system, the management policy of public 
finance has continued innovation in many ways, step by step approach with general standards of 
international practice, including the incomings policy of state budget, expenditure management 
policy of state budget, public debt management. This study analyzes the operating results of fiscal 
policy in Vietnam, thereby making policy recommendations to develop sustainable fiscal policy in 
the coming period.
Keywords: Fiscal policy, state budget
* PGS.TS. Trường Đại học Ngân hàng Tp. Hồ Chí Minh. Email: hadt@buh.edu.vn
1. Kết quả điều hành chính sách tài 
khóa ở Việt Nam trong thời gian qua
Nhờ triển khai đồng bộ, quyết liệt cùng 
các giải pháp hợp lý, sáng tạo và phù hợp với 
pháp luật, từ năm 2011 đến nay, ngành ngân 
hàng đã thu được những thành công được xã 
hội đồng thuận, ghi nhận và đánh giá cao, 
đó là đảm bảo sự ổn định và an toàn của hệ 
thống; thiết lập được kỷ cương của thị trường; 
nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch 
của các chính sách và công cụ điều hành; 
tích cực hội nhập quốc tế thông qua việc áp 
dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế trong 
xây dựng khuôn khổ chính sách và điều hành; 
thiết lập các điều kiện nền tảng cho phát triển 
bền vững của hệ thống. 
Đối với thu NSNN:
Giai đoạn 2011- 2015, do tình hình kinh tế 
khó khăn đồng thời thực hiện chính sách giãn, 
giảm thuế và tháo gỡ khó khăn cho doanh 
37
Điều hành chính sách . . .
nghiệp khiến tác động đến giảm thu NSNN 
nhưng tổng thu NSNN vẫn gấp 2 lần so với 
giai đoạn 2006 – 2010. Tốc độ tăng thu hàng 
năm bình quân khoảng 9,3%, tỷ lệ động viên 
từ thuế và phí vào NSNN vẫn chiếm khoảng 
21% GDP tuy thấp hơn giai đoạn 2006 – 2010 
(23,6%) nhưng vẫn phù hợp theo yêu cầu của 
Nghị quyết Quốc hội, xấp xỉ với các nước 
trong khu vực. 
Cùng với sự tăng quy mô thì cơ cấu thu 
NSNN cũng có sự chuyển biến theo hướng 
đảm bảo bền vững hơn với tăng tỷ trọng các 
khoản thu từ sản xuất kinh doanh và tiêu dùng 
như thuế GTGT, TNDN, TNCN. Tuy tốc độ 
tăng thu giai đoạn 2011 – 2015 của các khoản 
thu từ thuế TNDN, TNCN, GTGT thấp hơn 
so với giai đoạn 2006 – 2010 do chính sách 
giãn, giảm, gia hạn thuế, mở rộng cơ sở thuế, 
điều chỉnh thuế suất khuyến khích sản xuất 
nhưng tốc độ tăng thu của các khoản thu này 
vẫn cao hơn so với tốc độ thu NSNN, tốc độ 
tăng thu bình quân giai đoạn 2011 – 2015 của 
thuế TNDN (không kể dầu thô) là 9,9%, thuế 
TNCN là 15,4% và thuế GTGT là 13,3% cao 
hơn mức tăng 9,4% của thu NSNN.
Đồng thời, sự phụ thuộc của thu NSNN 
vào các khoản thu “không thường xuyên” 
như thu từ giao quyền sử dụng đất, từ bán 
nhà thuộc sở hữu nhà nước trong tổng thu 
NSNN có xu hướng giảm dần. Tỷ trọng thu 
dầu thô trong cơ cấu thu NSNN cũng giảm từ 
28,8% giai đoạn 2006 – 2010 xuống 20,9% 
giai đoạn 2011 – 2015; so sánh với GDP, 
mức độ động viên NSNN từ dầu thô cũng 
giảm từ 5,3% xuống 3,3%. Xét cơ cấu thu 
theo lĩnh vực, ngành cho thấy, thu NSNN đã 
có chuyển biến theo chiều hướng tích cực 
với xu hướng tăng tỷ trọng thu nội địa (phản 
ánh mức động viên từ nội bộ nền kinh tế) 
từ 58% giai đoạn 2006 – 2010 lên 67% giai 
đoạn 2011 – 2015, đến năm 2015 chiếm 70% 
tổng thu NSNN.
Bảng 1. Cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế, phí (%)
Nội dung 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Tổng thu cân đối NSNN 100 100 100 100 100 100 100 100
Thuế GTGT hàng SX trong 
nước
13,35 14,23 13.92 17,14 16,78 17,20 19,39 19,68
Thuế TTĐB hàng SX trong 
nước
5,95 5,16 5,09 6,38 6,34 6,04 6,05 6,33
Thuế XNK, GTGT và TTĐB 
hàng NK
14,81 17,92 21,04 22,65 22,15 22,12 19,69 17,8
Thuế TNDN 34,51 31,09 31,57 24,05 25,26 26,19 29,37 28,12
Thuế tài nguyên 9,21 6,38 6,06 4,09 4,47 5,58 4,99 4,6
Thuế TNCN 1,79 2,21 2,98 3,07 4,47 5,46 6,63 5,19
Thuế sử dụng đất nông 
nghiệp
0,04 0,03 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Thuế sử dụng đất phi nông 
nghiệp (thuế nhà đất)
0,21 0,21 0,21 0,26 0,24 0,23 0,16 0,15
Thuế chuyển quyền sử dụng 
đất
0,43 0,69 0,69 0,06 - - - -
Thuế môn bài 0,27 0,26 0,23 0,25 0,23 0,21 0,02 0,2
Lệ phí trước bạ 1,16 1,68 1,69 2,07 2,14 2,23 1,53 1,64
38
Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật
Thu phí xăng dầu 1,37 1,33 1,04 1,92 1,79 1,59 1,72 1,47
Thu phí và lệ phí 1,72 1,93 1,79 2,01 1,70 1,17 1,41 1,92
Thu tiền thuê đất 0,56 0,65 0,81 0,72 0,64 0,79 0,73 0,73
Thu tiền sử dụng đất 5,33 8,53 7,27 8,08 8,39 7,19 4,99 4,96
Thu bán nhà thuộc SHNN 0,69 0,74 0,30 0,41 0,37 0,34 0,11 0,13
Thu khác 5,86 5,17 3,14 5,12 3,00 2,62 2,14 5,82
Thu viện trợ 2,73 1,79 2,17 1,70 2,02 1,02 0.,88 0,62
Nguồn: Bộ Tài chính và tổng hợp của tác giả
Đối với chi NSNN:
Về cơ cấu chi tiêu của NSNN, Hình 1 
cho thấy khoản chi lớn nhất và có xu hướng 
ngày càng tăng trong tổng chi NSNN, trong 
14 năm qua, là chi thường xuyên, chi cho bộ 
máy nhà nước, bình quân năm chiếm 57,48% 
tổng chi NSNN. Khoản chi lớn thứ hai trong 
tổng chi NSNN là chi cho đầu tư phát triển, 
chiếm bình quân 26,97% tổng chi NSNN. 
Khoản chi này trong những năm sau năm 
2011 do thực hiện chương trình cắt giảm chi 
đầu tư công, tỷ trọng chi đầu tư trong tổng 
chi đã giảm mạnh. Năm 2014 tỷ lệ này ước 
chỉ còn 16,31% tổng chi. Với mô hình kinh 
tế hiện nay, tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa 
vào lao động và vốn thì đầu tư phát triển từ 
NSNN sẽ vẫn là nhân tố quan trọng trong 
việc kích thích tăng trưởng kinh tế, nên 
Chính phủ cần xem xét lại cơ cấu chi tiêu 
hiện nay.
Hình 1. Cơ cấu chi tiêu NSNN 2001 – 2014
Nguồn: Bộ Tài chính (đơn vị %)
Cân đối NSNN được duy trì theo các mục 
tiêu đề ra, dư nợ công, dự nợ Chính phủ và 
dư nợ nước ngoài của quốc gia được đảm bảo 
trong phạm vi cho phép.
Công tác quản lý nợ công, nợ nước ngoài 
của quốc gia đang dần được đổi mới, hệ thống 
văn bản pháp lý về quản lý nợ công như ban 
hành và tổ chức thực hiện Luật quản lý nợ 
công, từng bước tiếp cận dần với các thông lệ 
tốt quốc tế, tính toán và xác định các chỉ tiêu 
giám sát nợ công, ban hành quy chế lập, sử 
dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ, xây dựng 
39
Điều hành chính sách . . .
chương trình quản lý nợ trung hạn để đảm 
bảo nợ trong mức giới hạn an toàn, giảm thiểu 
phát sinh nghĩa vụ nợ và nợ rủi ro cao. Các 
chỉ số liên quan đến nợ công, nợ nước ngoài 
quốc gia vẫn được duy trì trong mức giới hạn 
an toàn. Cuối năm 2014, dư nợ công ước tính 
bằng 59,3% GDP, trong đó dự nợ Chính phủ 
ở mức 47,1% GDP, nợ được Chính phủ bảo 
lãnh ở mức 11,3% GDP, nợ chính quyền địa 
phương ở mức 0,9%GDP. Dự kiến năm 2015, 
dư nợ công ở mức 62,3%GDP. 
Đồng thời, xem xét đánh giá của WB và 
IMF về chất lượng quản lý nợ công của Việt 
Nam dựa vào chất lượng chính sách và thể chế 
trên cơ sở 5 chỉ tiêu đánh giá “mức độ rủi ro 
của nợ nước ngoài” là giá trị hiện tài nợ/GNI, 
giá trị hiện tại nợ/xuất khẩu, giá trị hiện tại 
nợ/thu NSNN, nghĩa vụ nợ/xuất khẩu, nghĩa 
vụ nợ/thu NSNN cho thấy Việt Nam có chỉ số 
chất lượng thể chế và chính sách (CPIA) xếp 
loại tốt. Trong giai đoạn qua, tỷ trọng nợ trong 
nước trong tổng nợ công đang có xu hướng 
cao hơn nợ nước ngoài và tăng từ 43% năm 
2010 lên 54,5% năm 2014 góp phần làm giảm 
rủi ro về tỷ giá và sự phụ thuộc vào nguồn 
vốn bên ngoài, góp phần đảm bảo an ninh tài 
chính quốc gia. 
2. Một số gợi ý chính sách nhằm phát 
triển bền vững chính sách tài khóa trong 
thời gian tới
Một là, từng bước hình hành lộ trình để mở 
rộng không gian tài khóa, xây dựng lộ trình 
giảm dần bội chi NSNN. Giảm bội chi ngân 
sách luôn là vấn đề nhạy cảm, có quan hệ đan 
xen với nhiều yếu tố khác. Theo đó, cần phải 
được thực hiện theo lộ trình xác định trước 
với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối 
giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư toàn 
xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững 
nhưng vẫn lành mạnh hóa được tình hình tài 
khóa. Trong điều hành ngân sách hàng năm 
cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán 
để giảm bội chi ngân sách hoặc dành để trả nợ 
Chính phủ trước hạn.
Hai là, nghiên cứu để từng bước điều 
chỉnh và tạo lập cơ cấu thu NSNN theo hướng 
bền vững, ổn định, thực hiện điều chỉnh chính 
sách thu NSNN nên dựa trên nền tảng vững 
chắc từ khu vực kinh tế nội địa. Việc thực hiện 
cơ cấu lại hệ thống thu NSNN thời gian tới 
cần phải hướng tới mục tiêu: đảm bảo duy trì 
mức động viên ngân sách từ thuế, phí ở mức 
phù hợp, đảm bảo tính hợp lý trong cơ cấu ba 
loại thuế cơ bản: thuế đánh trên thu nhập, thuế 
đánh trên hàng hóa, dịch vụ và thuế đánh trên 
tài sản. Nghiên cứu, ban hành chính sách thu 
nội địa khác như thuế tài sản để giảm sự phụ 
thuộc của NSNN vào nguồn thu từ đầu. Bên 
cạnh đó, cần chú trọng đến việc huy động và 
sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ đất đai, hình 
thành các cơ chế phù hợp để huy động quỹ đất 
cho phát triển kết cầu hạ tầng.
Ba là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành 
chính thuế nhằm giảm thời gian, chi phí cho 
người nộp thuế, tạo mọi điều kiện thuận lợi 
cho doanh nghiệp sản xuất kinh doanh phát 
triển; đẩy mạnh hạ tầng kỹ thuật, hệ thống 
thông tin quản lý tích hợp, có sự liên kết trao 
đổi giữa các cơ quan thu, các đại lý thuế với 
cơ quan kiểm soát chi và ngân hàng thương 
mại để phát triển và mở rộng thêm nhiều 
hình thức nộp thuế đơn giản, thuận tiện cho 
người nộp thuế. 
Bốn là, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng 
gắn với các định hướng ưu tiên chính sách. 
Việc phân bổ và sử dụng nguồn lực NSNN 
phải hướng vào việc thực hiện các ưu tiên 
chiến lược của nền kinh tế trong từng giai 
đoạn. Trong đó, việc xác định “thứ tự ưu tiên” 
trong phân bổ nguồn lực phải được xem là 
40
Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật
một trong những yêu cầu cốt lõi và phải kiên 
quyết thực hiện được yêu cầu này để góp phần 
nâng cao kỷ luật tài khóa. Đồng thời, thực 
hiện cải cách căn bản phương thức quản lý 
nguồn lực NSNN thông qua việc đưa vào áp 
dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn, có tính 
đến yếu tố chu kỳ trong quá trình phát triển 
của nền kinh tế. 
Đối với chi thường xuyên, để nâng cao 
hiệu quả của chi thường xuyên, cần sắp xếp 
lại tổ chức bộ máy quản lý nhà nước, đối 
tượng hưởng lương từ ngân sách và thực hiện 
đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập, trọng tâm 
là cải cách cơ chế giá, phí dịch vụ, đảm bảo sự 
cạnh tranh bình đẳng và tăng tính tự chủ của 
các đơn vị sự nghiệp nói chung. Đối với chi 
đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những 
lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được 
hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò 
quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội. 
Rà soát tổng thể chương trình an sinh xã hội, 
chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011 
- 2015 để cắt giảm, lồng ghép chính sách, xác 
định lộ trình chính sách phù hợp trong giai 
đoạn 2016 - 2020; điều chỉnh và xây dựng lại 
toàn bộ hệ thống an sinh xã hội phù hợp với 
trình độ phát triển kinh tế - xã hội. 
Năm là, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử 
dụng nguồn lực đầu tư công. Nâng cao chất 
lượng công tác quy hoạch đầu tư và thực hiện 
quản lý đầu tư theo quy hoạch. Thực hiện rà 
soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể 
của công tác quy hoạch một số ngành then 
chốt (giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục...) 
cũng như quy hoạch phát triển các vùng kinh 
tế trên phạm vi cả nước, để có quy hoạch tổng 
thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền. 
Trên cơ sở đó, đưa ra một số danh mục dự án 
đầu tư quan trọng trên phạm vi cả nước để 
làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư 
trung và dài hạn và đảm bảo việc thực hiện 
trên thực tế được gắn với kế hoạch này. 
Xây dựng nguyên tắc, căn cứ lập dự toán 
chi đầu tư phát triển, bố trí vốn, thanh toán và 
quyết toán vốn nhằm đảm bảo tập trung vốn 
đầu tư hoàn thành công trình theo kế hoạch 
tài chính trung hạn. Việc bố trí vốn cho dự án 
mới phải bảo đảm tổng vốn bố trí cho từng dự 
án. Hình thành cho được các tiêu chí xác định 
thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như xây dựng hệ 
thống tiêu chí đánh giá hiệu quả của các dự án 
đầu tư công. 
Sáu là, tái cơ cấu nợ công theo hướng 
chuyển từ cơ cấu vay ngắn hạn sang vay dài 
hạn; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ 
nước ngoài. Phát hành TPCP có kỳ hạn dài 
hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi 
ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhắm 
tái cơ cấu nợ. Kiểm soát chặt chẽ các khoản 
nợ đọng XDCB NSTW và NSĐP, nợ của Quỹ 
hoàn thuế GTGT, nợ Quỹ BHXH, nợ phải trả 
NHPT VIệt Nam, Ngân hàng Chính sách xã 
hội và nợ tồn ngân KBNN. 
Bảy là, tăng cường kỷ luật tài khóa, cải 
thiện tính minh bạch, công khai trong quy 
trình ngân sách, mở rộng hình thức và công 
khai nội dung công khai; tăng cường trách 
nhiệm giải trình. Tạo điều kiện cho người dân 
tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc, 
mục tiêu và định hướng CSTK, về số liệu liên 
quan đến NSNN, về hiệu quả và tác động của 
việc triển khai các CSTK trên thực tế để mở 
rộng và nâng cao sự phản biện chính sách của 
cộng đồng và xã hội. Các tài liệu được công 
khai cần có thuyết minh, giải trình cụ thể về 
hiệu quả quản lý thu NSNN cũng như kết quả 
kỳ vọng có được từ việc sử dụng nguồn lực 
NSNN, khắc phục được tình trạng công khai 
mang tính hình thức. Bên cạnh đó, cần thực 
hiện đổi mới hệ thống báo cáo tài khóa phù 
41
Điều hành chính sách . . .
hợp với thông lệ quốc tế và thực hành quốc tế 
để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện 
so sánh, đánh giá cũng như việc thực hiện 
công khai ngân sách.
Tám là, tăng cường phối hợp hiệu quả 
giữa CSTT và CSTK và các chính sách vĩ mô 
khác nhằm điều phối có hiệu quả các dòng 
luân chuyển tiền tệ phục vụ đắc lực cho mọi 
hoạt động trong nền kinh tế. 
Kết luận:
Trên nền tảng của những thành công trong 
điều hành CSTK giai đoạn 2011 – 2015, tin 
tưởng rằng, bước sang giai đoạn 2016 – 2020, 
nền kinh tế Việt Nam sẽ hồi phục và lấy lại đà 
tăng trưởng, các cân đối vĩ mô sẽ ổn định hơn, 
hoạt động đầu tư sẽ sôi nổi hơn. Nền kinh tế 
chuyển dần mô hình phát triển từ chiều rộng 
sang chiều sâu. Các yếu tố của thể chế kinh 
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa 
tiếp tục được hoàn thiện và phát huy hiệu quả 
trong việc thúc đẩy sự phát triển mọi mặt của 
nền kinh tế.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1]. Bộ Tài chính (2015), “Số liệu công khai ngân sách”, truy cập từ:
[2]. Bùi Tất Thắng (2013), ‘Phối hợp CSTK với tiền tệ trong giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô’, Tạp 
chí Tài chính, số 581-03/2013, tr. 15-18.
[3]. Dương Thu Hương (2012), ‘Một vài suy nghĩ về phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ 
trong điều hành kinh tế vĩ mô hiện nay’, Kỷ yếu thảo khoa học: Phối hợp CSTT & CSTK, tháng 
10/2012.
[4]. Đào Minh Tú (2013), ‘Phối hợp điều hành CSTK và tiền tệ ở một số nước và hàm ý chính sách cho 
Việt Nam’, Tạp chí Tài chính, số 581-03/2013, tr. 12-14.
[5]. Trương Bá Tuấn (2014), “Nợ công Việt Nam 2011 - 2013: Những vấn đề đặt ra”
[6]. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2014), Báo cáo giám sát số 760/BC-UBTVQH13 ngày 27/10/2014 
về việc thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong lĩnh vực đầu tư công, DNNN và hệ thống ngân hàng.
[7]. Vũ Nhữ Thăng (2015), “Chính sách tài khóa 2011 – 2015: Điều chỉnh đòn bẩy tài chính”.