Di dời cảng biển Thành phố Hồ Chí Minh: Tình huống nghiên cứu về sự phân mảng thể chế

1 
Di dời cảng biển Thành phố Hồ Chí Minh: 
Tình huống nghiên cứu về sự phân mảng thể chế 
Nguyễn Xuân Thành và Jonathan Pincus 
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, TP.HCM 
và Chương trình Việt Nam tại Harvard 
Giới thiệu 
Phát triển kinh tế bao gồm việc chuyển dịch đất đai, lao động và vốn từ những hoạt động năng 
suất thấp sang những hoạt động có năng suất cao. Ở mức thu nhập rất thấp, tăng trưởng có thể 
đạt được thông qua huy động những nguồn lực chưa được sử dụng hay chưa khai thác đầy đủ, ví 
dụ như đưa những vùng đất trống và lao động nhàn rỗi trong nông nghiệp vào sản xuất cây trồng 
mới cho xuất khẩu. Khi thu nhập tăng lên, việc gia tăng năng suất đòi hỏi phải ứng dụng nhiều 
công nghệ phức tạp hơn, thường trong những doanh nghiệp có qui mô lớn hơn và sản xuất nhiều 
hàng hóa, dịch vụ tinh tế hơn. 
Việt Nam đã đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh trong hơn hai thập niên, chủ yếu trên cơ sở tăng 
trưởng theo chiều rộng, tức là đưa nguồn lực chưa được sử dụng vào sản xuất. Hai phần ba kim 
ngạch xuất khẩu là hàng nông sản, thủy sản và sản phẩm của các doanh nghiệp có vốn đầu tư 
nước ngoài, mà phần lớn là những hàng hóa thâm dụng lao động như quần áo và giày dép. Thách 
thức đối với nền kinh tế quốc gia là đa dạng hóa sản xuất và hàng xuất khẩu để có được những 
hàng hóa và dịch vụ với giá trị gia tăng cao hơn. 
Một trong những trở ngại để nâng cao năng suất ở Việt Nam chính là chất lượng của các thể chế 
kinh tế. Các thể chế là những “luật chơi” của nền kinh tế, hay là hệ thống luật, qui định, chuẩn 
mực và thông lệ để hỗ trợ cho các giao dịch kinh tế. Các thể chế của mỗi nước là sản phẩm của 
bối cảnh lịch sử, xã hội và văn hóa đặc thù của nước đó, cũng như năng lực của các nhóm và cá 
nhân có quyền lực để định hình ra các qui định và chuẩn mực vì lợi thế của chính họ (North 
1994, 360). 
Các thể chế tạo ra những cấu trúc khuyến khích có tác động trực tiếp lên tăng trưởng năng suất. 
Các thể chế kinh tế thực hiện tốt chức năng của mình sẽ làm giảm chi phí kinh doanh, và giúp 
các nhà đầu tư dễ dàng thu được những tài sản vốn có vòng đời lâu dài bằng cách giảm những 
bất trắc đi kèm với đầu tư dài hạn. Các thể chế không làm tốt chức năng sẽ làm giảm đầu tư để 
tích tụ vốn, công nghệ và đẩy các nhà đầu tư sang những giao dịch một lần, đầu cơ và chiếm hữu 
những tài sản có tính thanh khoản cao. 
Các thể chế kinh tế khu vực tư nhân và khu vực công của Việt Nam có mức độ phân mảng cao. 
Đây là tình trạng nhiều đơn vị có liên quan trong cùng một lĩnh vực những lại không phối hợp 
với nhau. Điều này thể hiện rõ nhất khi quan sát các cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp 
nhà nước. Đất nước với 90 triệu dân được chia thành 63 tỉnh thành, điều đó có nghĩa là đơn vị 
chính quyền vùng ở Việt Nam là nhỏ hơn nhiều so với các nước khác trong khu vực. Các tập 
đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam có thể được mô tả một cách chính xác hơn là tập hợp những 
doanh nghiệp nhỏ thay vì những công ty có qui mô lớn. Ví dụ, trước khi tái cơ cấu năm 2010, 
Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam quản lý 445 công ty con cùng với hai mươi công ty 
liên doanh. 
Phân mảng thế chế là một vấn nạn vì nó làm tăng chi phí phối hợp, dẫn đến tổn thất hiệu quả. 
Các đơn vị nhỏ thì không thể đạt được lợi thế theo qui mô và lợi thế đa dụng (economies of scale 
and scope), và sẽ gặp khó khăn khi muốn tiếp nhận công nghệ và năng lực sản xuất phức tạp. 
2 
Một hệ thống pháp lý phức tạp sẽ tạo ra những luật định chồng chéo. Sự phân mảng trong các thể 
chế hoạch định đầu tư công sẽ dẫn đến dàn trải và lãng phí. 
Nghiên cứu này xem xét tình huống phát triển cảng ở Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) và các 
tỉnh lân cận, và xem đây như một ví dụ điển hình của tình trạng phân mảng thể chế ở Việt Nam. 
Hệ thống cảng TP.HCM bao gồm nhiều cảng nhỏ, đa số do các doanh nghiệp nhà nước trung 
ương và địa phương vận hành hoặc thông qua liên doanh với các nhà đầu tư nước ngoài. Sự phân 
tán trong việc sở hữu và quản lý cảng không nhất thiết là phi hiệu quả. Với một cơ chế khuyến 
khích rành mạch và nhất quán nhằm thúc đẩy cạnh tranh thị trường, thì số lượng lớn các cảng 
nhỏ lại cung cấp được dịch vụ tốt, chi phí thấp cho các nhà xuất nhập khẩu. Tiếc thay, một hệ 
thống khuyến khích như vậy không tồn tại. Sự phân mảng đã tạo ra tình trạng các cảng mới phát 
triển bị dư thừa công suất, co sở hạ tầng hỗ trợ được hoạch định và triển khai kém, trong khi hoạt 
động ở trung tâm thành phố tiếp tục bị tắc nghẽn và gây ô nhiễm. 
Nghiên cứu nhận thấy rằng sự phân mảng thể chế trong hệ thống cảng TP.HCM có thể truy về ba 
nguyên nhân chính: i) quyền sở hữu không được xác lập rõ và không được thực thi tốt; ii) thất 
bại trong việc tách bạch trách nhiệm điều tiết khỏi sự tham gia vào thị trường; và iii) thiếu các cơ 
chế phối hợp vùng để đạt được hiệu quả lớn hơn trong đầu tư công. 
Phần còn lại của bài viết nghiên cứu tình huống được tiến hành như sau: phần tiếp theo tiếp cận 
vấn đề phân mảng thể chế từ quan điểm lý thuyết. Phần thứ ba mô tả sự phát triển hệ thống cảng 
TP.HCM và những trục trặc chính do thể chế phân mảng gây ra, bao gồm phát triển dàn trải các 
cảng mới trong khi không thể di dời cảng hiện hữu ra khỏi trung tâm thành phố, triển khai chậm 
trễ các cơ sở hạ tầng hỗ trợ và những khiếm khuyết khác trong quy hoạch. Phần thứ tư đề xuất 
các giải pháp cho vấn đề phân mảng thể chế, và phần cuối cùng là kết luận. 
Sự phân mảng thể chế 
Những đặc điểm của cơ chế kế hoạch hóa tập trung vẫn đè nặng lên các thể chế kinh tế của Việt 
Nam. Mặc dù cơ chế phân bổ nguồn lực chính hiện nay đã là thị trường, nhưng thị trường thường 
không hoạt động tốt vì không có những thể chế nền tảng hỗ trợ, hoặc có thì cũng không được 
hình thành tốt và đầy đủ. Các thể chế thiếu vắng hay không hoạt động đúng chức năng không 
nhất thiết gây khó khăn cho những hoạt động kinh tế qui mô nhỏ, chỉ xảy ra một lần. Nhưng đó 
sẽ là lực cản đối với hoạt động đầu tư qui mô lớn với thời gian thu hồi vốn lâu, đòi hỏi nhiều tiền 
của mới có được tài sản, công nghệ và kỹ năng. 
Đứng đầu những trục trặc về thể chế mà Việt Nam đang gặp phải là quyền sở hữu được xác lập 
và thực thi kém. Quyền sở hữu không được đảm bảo làm tăng tính bất trắc đi kèm với việc đầu 
tư vào những tài sản qui mô lớn và có vòng đời kéo dài. Quyền sở hữu ở Việt Nam thường có 
được dựa vào quan hệ và ảnh hưởng chính trị, và hệ thống pháp lý thiếu tính công minh trong 
phân xử các trường hợp tranh chấp sở hữu. Đây là một trong những nguyên nhân chính gây ra 
tình trạng “thiếu qui mô tầm trung” trong cơ cấu công nghiệp của Việt Nam, trong đó chỉ thấy 
các doanh nghiệp tư nhân ở qui mô nhỏ, trong khi chỉ có doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp 
có quan hệ với nhà nước và doanh nghiệp nước ngoài là đạt được qui mô sản xuất đáng kể. Có 
rất ít doanh nghiệp qui mô trung bình, vì doanh nghiệp nhỏ vẫn e ngại đầu tư vào những tài sản 
không thanh khoản mà họ không có khả năng bảo vệ khỏi sự tước đoạt hoặc bị mất thị phần về 
tay những doanh nghiệp có quan hệ mạnh hơn với nhà nước. 
Một dư âm khác của kế hoạch hóa tập trung là không thể tạo ra các cơ quan quan lý, điều tiết độc 
lập mà không đồng thời tham gia vào thị trường. Các cơ quan nhà nước ở mọi cấp chịu trách 
nhiệm đề ra và thực thi các qui định điều tiết thị trường, nhưng cũng là đối tượng trực tiếp tham 
gia hay là đơn vị chủ quản của doanh nghiệp tham gia thị trường. Bộ Y tế quản lý hoạt động sản 
3 
xuất dược phẩm và cũng tham gia sản xuất thuốc. Bộ Giao thông – Vận tải sở hữu Hãng Hàng 
không Việt Nam và cũng là cơ quan điều tiết các hãng hàng không. Bộ Nông nghiệp và Phát 
triển Nông thôn vừa quản lý vừa sản xuất thuốc trừ sâu. Những tình huống mâu thuẫn lợi ích này 
thúc đẩy các cơ quan trên ưu ái hơn cho các doanh nghiệp của mình so với các doanh nghiệp 
khác. Các doanh nghiệp không có được sự ảnh hưởng chính trị sẽ rơi vào thế bất lợi, từ đó cản 
trở hoạt động đầu tư và gây khó khăn cho cạnh tranh. 
Vấn đề thứ ba và có liên quan của nền kế hoạch hóa tập trung là vai trò quan trọng được tiếp tục 
duy trì của doanh nghiệp nhà nước trong gần như mọi hoạt động kinh tế ở Việt Nam. Mặc dù cổ 
phần hóa đã chuyển đổi nhiều doanh nghiệp này thành các công ty cổ phần, đa số vẫn nằm dưới 
sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước với sở hữu toàn bộ hay một phần hoặc kết nối với nhà 
nước thông qua các mối quan hệ cá nhân và chính trị lâu năm của lãnh đạo doanh nghiệp với các 
quan chức chính phủ. 
Do những vấn đề trên và những đặc tính khác của thể chế kinh tế Việt Nam, các kênh phân bổ 
nguồn lực phi thị trường vẫn còn quan trọng. Điều này đặc biệt đúng trong lĩnh vực đất đai và tín 
dụng. Tenev và các đồng nghiệp đã báo cáo rằng thời gian xử lý giấy chứng nhận quyền sử dụng 
đất đối với doanh nghiệp tư nhân là dài hơn 200 lần so với thời gian xử lý cho doanh nghiệp nhà 
nước (Tenev và các tác giả khác 2003, 67). Kết quả là, nhiều doanh nghiệp tư nhân buộc phải 
thuê đất không chính thức từ các doanh nghiệp nhà nước với giá cao. Malesky và Taussig phát 
hiện rằng khả năng tiếp cận tín dụng cũng đi kèm mật thiết với những quan hệ với Đảng, chính 
quyền hoặc doanh nghiệp nhà nước (Malesky và Taussig 2008, 574). 
Khả năng tiếp cận thị trường cũng dễ dàng hơn cho doanh nghiệp có quan hệ. Các cơ quan chính 
phủ và doanh nghiệp nhà nước thích làm kinh doanh với doanh nghiệp nhà nước khác hay doanh 
nghiệp sân sau, điều này buộc các công ty tư nhân thuần túy phải làm thầu phụ cho doanh nghiệp 
nhà nước thay vì bán hàng trực tiếp (Thắng và Freeman 2009, 240). Hakkala và Kokko cũng 
nhận thấy việc bỏ thầu khu vực công bị thiên lệch bởi những điều kiện ràng buộc, và doanh 
nghiệp tư nhân không có khả năng thực hiện các khoản chi không chính thức ở qui mô lớn như 
các đối thủ cạnh tranh trong khu vực công (Hakkala and Kokko 2007, 16). 
Hệ thống luật pháp không bảo vệ được các doanh nghiệp không có quan hệ khỏi tác động xấu 
của những hình thức ưu ái này. Do doanh nghiệp tư nhân thiếu tin tưởng vào tòa án, các DNNN 
càng tìm cách tác động đến hệ thống pháp lý vì họ có thể huy động mạng lưới phi chính thức để 
đảm bảo có được các quyết định thuận lợi cho mình. Ngay cả khi một phán quyết khách quan 
được tòa án đưa ra, thì việc thực thi lại thuộc về trách nhiệm của chính quyền địa phương. Điều 
này khiến cho tổ chức từ bên ngoài đặc biệt bất lợi, vì chính quyền địa phương có thể đơn giản 
không thực thi quyết định của tòa nếu thấy bất lợi cho doanh nghiệp mà mình có những mối 
quan hệ mạnh (Tenev và các tác gia khác 2003, 57). 
Thể chế yếu là nguồn gốc quan trọng của tham nhũng, vì khi không có khả năng đảm bảo quyền 
sở hữu hay thực thi hợp đồng thì các doanh nghiệp và cá nhân buộc phải tìm kiếm sự bảo vệ 
bằng cách hối lộ quan chức nhà nước. Doanh nghiệp dùng hối lộ phần nhiều để tiếp cận được 
dịch vụ công, để thắng thầu các hợp đồng nhà nước và để giải quyết các vấn đề thuế. Những 
doanh nghiệp lớn hơn thì có ảnh hưởng hơn nên khả năng đưa hối lộ cũng nhiều hơn. Đây chính 
là điều cản trở doanh nghiệp tư nhân đạt qui mô sản xuất lớn hơn (Rand và Tarp 2010, 12). Một 
nguyên nhân khác của tham nhũng là mức độ thiếu nhất quán cao trong hệ thống luật và qui 
định. Các doanh nghiệp bị chi phối bởi những qui định mâu thuẫn nhau do nhiều bộ ngành trung 
ương và cơ quan địa phương ban hành. Thường thì doanh nghiệp không thể tuân thủ hết tất cả 
những qui định này, vì chúng không tương thích nhau. Cách duy nhất để “giải quyết” việc tuân 
thủ các qui định mâu thuẫn nhau là hối lộ. 
4 
Những khó khăn, trục trặc này càng bị khuếch đại vì sự thiếu phối hợp giữa các cơ quan nhà 
nước các cấp. Các khảo sát của Chính phủ thường xuyên kết luận rằng các cơ quan trung ương 
và địa phương có quyền tự định rất cao trong việc hình thành và thực thi chính sách. Mức độ 
thực thi các chính sách trung ương của chính quyền các tỉnh là rất khác nhau (Bích, Grafton, và 
Kompas 2009, 11). Quan chức địa phương có sử dụng quyền tự định từ cơ chế phân cấp để thúc 
đẩy đầu tư và thương mại ở địa phương, nhưng phổ biến hơn là họ hướng nỗ lực của mình vào 
việc hỗ trợ mạng lưới các cơ quan địa phương, các doanh nghiệp nhà nước và những hoạt động 
kinh doanh có quan hệ khác. Sự phối hợp giữa các cơ quan trung ương cũng yếu. Các bộ ngành 
ban hành qui định mâu thuẫn trực tiếp với qui định được các cơ quan khác đưa ra và không có cơ 
chế đảm bảo tính nhất quán hay phân xử trong trường hợp có mẫu thuẫn giữa các cơ quan quản 
lý. Cái gọi là “tác động si-lô” nói đến khuynh hướng các cơ quan nhà nước chỉ thông tin với 
nhau theo ngành dọc của mình, nhưng lại tránh thông tin theo chiều ngang với các cơ quan khác. 
Quyền sở hữu được xác lập và thực thi kém, thiếu điều tiết và phân xử công bằng, cùng sự phối 
hợp kém giữa các cơ quan nhà nước đã dẫn đến tình trạng phân mảng thể chế. Quyền sở hữu yếu 
mở đường cho việc phân bổ nguồn lực theo cơ chế phi thị trường, trên cơ sở đàm phán chính trị, 
đặc biệt là về hai nhân tố sản xuất đầu vào là đất đai và tín dụng, nhưng cũng ảnh hưởng tới khả 
năng tiếp cận thị trường ở đầu ra và trong lĩnh vực đầu tư, chi tiêu của nhà nước. Những phân 
định không rõ ràng giữa cơ quan điều tiết và các tổ chức tham gia thị trường tạo thêm động cơ 
cho hoạt động trục lợi và dùng ảnh hưởng chính trị để bóp méo thị trường. Sự phối hợp kém giữa 
các cơ quan trung ương và địa phương, và giữa các cơ quan các cấp với nhau, mặc nhiên đảm 
bảo rằng quyền lực sẽ nằm ở các cấp thấp hơn trong hệ thống. 
Sự phát triển của hệ thống cảng TP.HCM là một ví dụ điển hình về tác động của thể chế phân 
mảng lên một lĩnh vực kinh tế quan trọng và chính sách đầu tư công. Cảng là đòi hỏi đầu tư thâm 
dụng vốn, có vòng đời lâu dài và vì vậy phải được dựa vào một khung thể chế mạnh và sự phối 
hợp chặt chẽ giữa hệ thống quy định, đầu tư công và đầu tư tư nhân. Cạnh tranh thị trường tạo 
động cơ hạ thấp chi phí và cải thiện dịch vụ, nhưng cạnh tranh trong điều kiện thiếu sân chơi 
bình đẳng sẽ không chắc mang lại kết cục hiệu quả. 
Nhiều cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong Hệ thống cảng TP.HCM. 
Cạnh tranh giữa các DNNN không nhất thiết tạo ra kết cục không tối ưu theo góc nhìn của xã 
hội. Một thị trường dịch vụ cảng lành mạnh có thể phát triển ở vùng Đông Nam bộ nếu khung 
thể chế bao gồm quyền sở hữu được xác lập rõ, luật chơi công bằng và minh bạch, các qui định 
và phân xử tranh chấp không thiên vị và khả năng phối hợp hành động giữa các cơ quan chức 
năng. Tiếc thay là những điều kiện này chưa được đảm bảo ở Việt Nam. Kết quả là một hệ thống 
bị phân mảng cao độ, trong đó các cơ quan và doanh nghiệp nhà nước cạnh tranh chủ yếu trong 
phạm vi chính trị để được ưu đãi và được kiểm soát tài sản quốc gia. Hành động của những chủ 
thể này có định hướng tối đa hóa lợi ích tư nhân, mà hầu như không cân nhắc đến chi phí cho xã 
hội. Các cơ quan nào liên quan thiếu có động cơ kiến tạo những hàng hóa công cần thiết để đảm 
bảo rằng hệ thống hoạt động theo đúng chức năng. Thay vào đó, mỗi tổ chức riêng lẻ lại hướng 
nỗ lực của mình vào việc kiể ... mình ở Quận 4 thành tiền, và không cần phải phát triển cảng 
hành khách ở trung tâm thành phố. 
Thiết lập một cơ quan quản lý cảng độc lập 
Nguyên nhân thứ hai của sự phân mảng và rời rạc về thể chế là thiếu cơ chế tách bạch giữa cơ 
quan quản lý và các tác nhân tham gia thị trường, các bộ ngành trung ương và chính quyền địa 
phương và cả giữa những đơn vị trong cùng một cơ quan.51 Hệ thống cảng Đông Nam bộ giống 
như một trận bóng trong đó có nhiều trọng tài, và những trọng tài này cũng đồng thời là cầu thủ 
của mỗi đội trên sân. Trong điều kiện này, luật chơi sẽ không rõ ràng và không được thực thi. 
Sức mạnh thô quan trọng hơn kỹ năng hay chiến lược. 
Việc áp dụng những nguyên tắc đơn giản, dễ thực thi sẽ từng bước giảm đi mức độ phân mảng 
này. Ví dụ, Thái Lan đã giảm mức độ sử dụng cảng nội ô bằng cách ấn định khối lượng hàng hóa 
tối đa cho các cảng này, buộc các nhà vận hành cảng phải phát triển và sử dụng cảng ở vị trí mới 
sát biển. 
Ít có khả năng hệ thống hiện tại sẽ tạo ra được những nguyên tắc công bằng và thực thi được 
những nguyên tắc này vì các nhà điều tiết cũng là đơn vị tham gia thị trường. Vấn đề này có thể 
giải quyết bằng cách xây dựng mô hình Chính quyền Cảng (Port Authority) với chức năng và 
nhiệm vụ lớn hơn hệ thống các cảng vụ hiện nay cho vùng Đông Nam bộ, với trách nhiệm điều 
tiết hệ thống cảng trong cả khu vực. Nhiều nước trên thế giới đã thiết lập các chính quyền cảng 
thuộc nhà nước hay do nhà nước chi phối để quản lý và điều tiết hệ thống cảng phục vụ cho 
nhiều địa phương. Trong một số trường hợp, chính quyền cảng cũng là nhà vận hành cảng, nhiều 
trường hợp khác trách nhiệm chính của cơ quan này là đề ra chuẩn mực và thiết lập sân chơi bình 
đẳng để đảm bảo sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp. 
Cơ chế tài chính công theo hướng khuyến khích phối hợp vùng 
Chính quyền TP.HCM quan ngại việc di dời cảng vì phải phụ thuộc vào nguồn thu thuế xuất 
nhập khẩu. Việc thiếu một cơ chế vùng để chia sẻ nguồn thu đã tạo ra sự cạnh tranh giữa các 
chính quyền địa phương nhằm thu hút cảng về phía mình bất kể điều kiện tự nhiên và tác động 
của cảng đến môi trường đô thị. 
Nên kết hợp việc thiết lập một cơ quan quản lý và điều tiết cảng cấp vùng cho Đông Nam bộ với 
việc xây dựng cơ chế chia sẻ nguồn thu ngân sách từ thuế xuất nhập khẩu để giảm động cơ tài 
chính duy trì cảng ở địa phương mình. Vì các cảng là phục vụ toàn bộ các tỉnh Đông Nam bộ, 
nên cũng sẽ không công bằng nếu số thu này thuộc về TP.HCM, BRVT hoặc bất kỳ tỉnh nào 
trong vùng. Một cơ chế chính quyền cảng sẽ có cả chức năng thu thuế liên quan đến hoạt động 
cảng biển và tái đầu tư số tiền này vào cơ sở hạ tầng hỗ trợ. Cách làm này sẽ giúp khắc phục tình 
trạng thiếu phối hợp liên tỉnh trong phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay. Chính quyền cảng cũng có 
51 Riêng Cục Hàng hải của Bộ Giao thông – Vận tải có 3 đơn vị riêng biệt giám sát hoạt động vận tải và điều hành 
cảng ở Đông nam bộ, đó là Cảng vụ TP.HCM, Cảng vụ Đồng Nai và Cảng vụ Vũng Tàu. 
22 
động cơ đảm bảo rằng những cơ sở hạ tầng thiết yếu phải được hoàn tất đúng tiến độ để đảm bảo 
cho sự hoạt động trôi chảy của các cảng. 
Số thu phụ trội so với nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng hỗ trợ sẽ được phân phối cho các tỉnh mà 
hệ thống cảng Đông Nam bộ phục vụ để giảm động cơ xây dựng cảng riêng trong mỗi tỉnh, vốn 
là nguyên nhân dẫn đến sự phân mảng trong hoạt động cảng hiện nay. 
Kết luận 
Nền kinh tế Việt Nam đã tăng lên gấp 5 lần về quy mô kể từ năm 1986. Tăng trưởng kinh tế đã 
tạo ra sự cải thiện mang tính lịch sử về mức sống dân cư và giảm mạnh tỷ lệ người dân Việt Nam 
sống trong nghèo khó. Theo Ngân hàng Thế giới, tỷ lệ dân số sống dưới mức một đô-la một ngày 
(theo ngang bằng sức mua) đã giảm từ 64% năm 1993 xuống 13% năm 2008. Công cuộc tái cơ 
cấu kinh tế trong giai đoạn này đã giúp các hộ gia đình và doanh nghiệp Việt Nam tận dụng 
nguồn lực trước đây chưa sử dụng hoặc thiểu dụng vào sản xuất, và chuyển dịch từ hoạt động 
năng suất thấp sang hoạt động năng suất cao. 
Nhưng việc duy trì tăng trưởng trong tương lai đòi hỏi phải có những thay đổi thể chế sâu sắc 
hơn. Thị trường hiện nay là cơ chế hàng đầu trong phân bổ nguồn lực ở Việt Nam nhưng có kết 
quả kém vì những thể chế cơ bản của thị trường lại không đầy đủ hoặc thiếu vắng. Những 
khoảng trống trong khuôn khổ thể chế đã và đang làm nản lòng các nhà đầu tư, khiến họ không 
sẵn sàng tạo dựng những tài sản có vòng đời dài hạn hoặc đầu tư nguồn lực của mình vào những 
dự án có thời gian thu hồi vốn lâu. Thể chế yếu đẩy doanh nghiệp và cá nhân theo hướng chọn 
những giao dịch ngắn hạn, dễ thanh khoản, từ đó giúp họ giảm thiểu rủi ro. Tuy nhiên, những 
đầu tư này sẽ không tạo ra sự tăng trưởng năng suất mà Việt Nam đang cần để đa dạng hóa sản 
xuất, xuất khẩu và tăng thu nhập. 
Tình huống này nghiên cứu hệ thống cảng ở TP.HCM như là một ví dụ điển hình về sự phân 
mảng thể chế ở Việt Nam. Phân mảng thể chế có nghĩa là sự tồn tại của nhiều đơn vị nhỏ không 
phối hợp với nhau trong khu vực công lẫn khu vực tư. Chúng ta đã thấy sự phân tán này chính là 
phản ứng đối với ba hình thức thất bại thể chế: i) quyền sở hữu không được xác lập rõ ràng và 
thực thi một cách hữu hiệu; ii) không có sự tách bạch giữa vai trò điều tiết thị trường và tham gia 
thị trường; iii) thiếu cơ chế phối hợp vùng để đạt hiệu quả lớn hơn trong đầu tư công. 
Những thất bại thể chế này đẩy các quyết định phân bổ nguồn lực từ thị trường sang cho hệ 
thống chính trị. Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp đất đai và tín dụng, kết quả là các 
doanh nghiệp có quan hệ được ưu đãi tiếp cận đất và vốn bất kể hiệu quả sử dụng những nguồn 
lực này. Chính quyền các cấp vẫn chưa thể áp dụng kỷ cương lên các tổ chức này, phần lớn vì 
nhiều cơ quan chịu trách nhiệm điều tiết nền kinh tế lại chính là đơn vị tham gia thị trường, có 
lợi từ chính sự ưu đãi đã ban phát. 
Tình trạng phân mảng trong các tổ chức nhà nước làm cho đầu tư công kém hiệu quả do bị dàn 
trải và trùng lắp, khi tỉnh nào cũng tìm cách xây cảng, xây sân bay, làm nhà máy điện, làm nhà 
máy bia của riêng mình. 
Tình huống hệ thống cảng TP.HCM minh họa tác động của những vấn đề thể chế lên đầu tư 
công, phát triển cơ sở hạ tầng và hiệu quả kinh tế. Nhiều cơ quan nhà nước và doanh nghiệp 
cùng tham gia, mỗi tổ chức hoạt động để tối đa hóa lợi ích tư trong khi ít hoặc không cân nhắc 
đến chi phí và lợi ích xã hội. Quyền sở hữu không đảm bảo đẩy hoạt động cạnh tranh kinh tế ra 
khỏi thị trường và đi vào không gian chính trị, nơi có nhiều cơ quan nhà nước tìm cách sử dụng 
thẩm quyền điều tiết và ảnh hưởng chính trị của mình để đạt đặc quyền, đặc lợi. Kết quả là hệ 
23 
thống cảng bị phân tán, cảng mới thì dư thừa công suất còn cảng cũ thì không chịu di dời. Cạnh 
tranh về đất đã dẫn đến bế tắc chính trị, khi mỗi cơ quan đề xuất kế hoạch riêng nhằm duy trì 
kiểm soát đối với đất và nguồn thu từ cảng. 
Chúng tôi đã đề xuất ba chính sách khắc phục tác động do thể chế rời rạc gây ra và gắn kết 
quyền lợi của các doanh nghiệp cảng với quyền lợi rộng lớn hơn của những người sử dụng cảng 
và của xã hội. Thứ nhất, việc làm rõ và thực thi quyền sở hữu sẽ giúp các doah nghiệp nhà nước 
được bù đắp khi từ bỏ quyền kiểm soát đất của mình trong nội ô, từ đó giảm động cơ giằng co về 
mặt chính trị để duy trì quyền kiểm soát đất. Giao dịch thị trường được đẩy mạnh để thay đế cho 
cạnh tranh chính trị trong việc phân bổ đất. 
Thứ hai, chúng tôi đề xuất thành lập mô hình chính quyền cảng như là một cơ quan điều tiết độc 
lập và công bằng đối với hệ thống cảng của cả vùng. Cơ quan này sẽ đại diện cho quyền lợi của 
doanh nghiệp sử dụng cảng và người dân vùng Đông Nam bộ. Các quyết định điều tiết sẽ được 
tách khỏi những doanh nghiệp vận hành cảng trong vùng. Điều này sẽ cho phép Việt Nam đi 
theo kinh nghiệm thành công của nhiều nơi khác khi từng bước giảm cường độ sử dụng cảng nội 
ô khi cảng mới được xây dựng. 
Thứ ba, Chính quyền Cảng sẽ đóng vai trò phối hợp giữa các tỉnh thành trong hoạt động liên 
quan đến cảng biển. Điều này đặc biệt quan trọng xét về khía cạnh tài chính công. Hiện nay, mỗi 
tỉnh đều muốn giữ lại cảng của mình và phát triển thêm cảng mới để đảm bảo nguồn thu ngân 
sách từ thuế và phí. Đây là kiểu chính sách lợi mình hại người, vì nguồn thu ở tỉnh này sẽ không 
dành cho tỉnh khác. Hơn nữa, các tỉnh không có động cơ xây dựng cơ sở hạ tầng hỗ trợ cảng nếu 
cảng không nằm trong ranh giới hành chính của mình. Nếu thuế và phí được sử dụng để xây 
dựng cơ sở hạ tầng hỗ trợ, phần còn lại được chia sẻ một cách công bằng giữa các tỉnh trong 
vùng, thì họ sẽ không còn động cơ để duy trì cảng của mình. Cụ thể là có thể thuyết phục chính 
quyền TP.HCM mạnh tay hơn trong việc di dời cảng ra khỏi thành phố, trước thực tế là những 
cảng này đang gây tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm cho cư dân đô thị và tăng chi phí về thời gian 
cho khách hàng sử dụng cảng biển. 
24 
Tài liệu tham khảo 
APL/APL Logistics. 2007, “Vietnam Transportation and Logistics – Challenges and 
Opportunities”, Báo cáo do Frost & Sullivan biên soạn, tháng 2. 
Ngân hàng Phát triển châu Á. 2009, “Maritime Connectivity in Archipelagic Southeast Asia: An 
Overview”, Southeast Asia Working Paper Series, tháng 8. 
Hakkala, Katariina Nilsson, và Ari Kokko. 2007. The State and the Private Sector in Vietnam. 
EIJS Working Paper Series, 1 tháng 6. 
Malesky, E. J., và M. Taussig. 2008. “Where Is Credit Due? Legal Institutions, Connections, and 
the Efficiency of Bank Lending in Vietnam.” Journal of Law, Economics, and 
Organization 25 (20 tháng 6): 535-578. doi:10.1093/jleo/ewn011. 
North, Douglass C. 1994. “Economic Performance Through Time.” American Economic Review 
84 (3): 359-368. 
Rand, John, và Finn Tarp. 2010. Firm Level Corruption in Vietnam. UNI-WIDER Working 
Paper, March.  
Tenev, Stoyan, Amanda Carlier, Omar Chaudry, và Nguyễn Quỳnh Trang. 2003. Informality and 
the Playing Field in Vietnam’s Business Sector. Washington D.C.: International Finance 
Corporation. 
Thành, Nguyễn Xuân. 2010, "Những trở ngại về cơ sở hạ tầng của Việt Nam ", Tài liệu đối thoại 
chính sách số 1, Trường Harvard Kennedy và Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc, 
tháng 1. 
Bộ Giao thông - Vận tải. 2005, Quy hoạch chi tiết cảng biển TP.HCM, Đồng Nai và Bà Rịa – 
Vũng Tàu (Nhóm cảng biển số 5) đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, tháng 8. 
Bộ Giao thông - Vận tải. 2011, Quy hoạch chi tiết Nhóm Cảng biển Đông Nam bộ đến năm 
2020, định hướng đến năm 2030, tháng 8. 
Ngân hàng Thế giới, Port Reform Toolkit, “Module 2: The Evolution of Ports in a Competitive 
World”, Second Edition, 2007. 
Bích, Trần Thị, R Grafton và T Kompas. 2009. “Institutions matter: The case of Vietnam.” 
Journal of Socio-Economics 38 (tháng 1): 1-12. doi:10.1016/j.socec.2008.05.012. 
Thắng, Nguyễn Văn, và Nick J. Freeman. 2009. “State-owned enterprises in Vietnam: are they 
„crowding out‟ the private sector?” Post-Communist Economies 21 (tháng 6): 227-247. 
doi:10.1080/14631370902778674. 
25 
Phụ lục 1: Cảng ở khu vực trung tâm TP.HCM và kế hoạch di dời 
Nguồn: Nguyễn Xuân Thành và Trần Thanh Phong (FETP). Bản đồ nền lấy từ Google. Vị trí và tên cảng được dựa 
vào thông tin các cảng hiệu hữu và Bộ Giao thông – Vận tải, Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển vùng Đông Nam bộ 
(Nhóm cảng biển số 5) đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030, tháng 8/2011. 
26 
Phụ lục 2: Cảng hiện hữu trong khu vực trung tâm TP.HCM 
Nguồn: Nguyễn Xuân Thành và Trần Thanh Phong (FETP). Bản đồ nền lấy từ Google. Vị trí và tên cảng được dựa 
vào thông tin các cảng hiệu hữu. 
27 
Phụ lục 3: Hệ thống Cảng Cái Mép – Thị Vải 
Nguồn: Nguyễn Xuân Thành và Trần Thanh Phong (FETP). Bản đồ nền lấy từ Google. Vị trí và tên cảng dựa vào 
khảo sát thực tế của tác giả, các giấy phép đầu tư và Bộ Giao thông – Vận tải, Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển 
Đông Nam bộ (Nhóm cảng số 5) đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030, tháng 8/2011. 
Ghi chú: 
* Cảng đang hoạt động 
** Cảng đang xây dựng 
28 
Phụ lục 4: Kế hoạch chuyển đổi công năng Cảng Sài Gòn hiện hữu 
(A) Bến cảng Nhà Rồng và Khánh Hội hiện nay thuộc Cảng Sài Gòn (diện tích 32,2 ha) 
Nguồn: Bản đồ Google, tải về vào tháng 10/2011. 
(B) Đề xuất chuyển đổi công năng của Cảng Sài Gòn 
Nguồn: Công ty Cổ phần Tư vấn Thiết kế Cảng – Kỹ thuật Biển (Portcoast), “Quy hoạch di dời và tình hình triển 
khai thực hiện di dời các cảng trên sông Sài Gòn và Nhà máy Đóng tàu Ba Son”, TP.HCM, tháng 3/2011. 
Bến tàu 
khách du lịch 
Cầu Thủ Thiêm 3 
theo quy hoạch 
29 
(C) Bến tàu khách du lịch Phú Thuận được UBND TP.HCM chấp thuận 
Nguồn: Bản đồ Google, tải về vào tháng 10/2011. 
Phụ lục 5: Cảng Hiệp Phước 
Nguồn: Bản đồ Google, tải về vào tháng 10/2011. 
Dự án chuyển đổi công 
năng của Cảng Sài Gòn: 
Bến tàu khách du lịch 
Khánh Hội 
UBND TPHCM: 
Dự án công viên Phú Thuận 
với bến tàu khách du lịch 
Đường hiện hữu 
Cảng Container 
SPCT 
Đường bộ kết 
nối phải xây 
Cảng Sài Gòn 
– Hiệp Phước 
30 
Phụ lục 6: Hàng hóa thông qua cảng TP.HCM 
Tân Cảng 
Sài Gòn 
Cảng Sài 
Gòn 
Cảng Tân 
Thuận 
Đông 
Cảng Bến 
Nghé VICT Rau Quả 
Bông 
Sen 
2010 
 Khối lượng, 1000 tấn 31.132 11.815 532 4.412 3.146 208 853 
Nhập khẩu 16.163 5.073 530 1.288 1.512 208 799 
Xuất khẩu 14.969 1.364 2 .208 1.570 0 24 
Nội địa 
5.378 0 2.916 64 0 30 
Khối lượng, TEU 2.850.000
(*)
 401.982 0 210.549 297.561 0 4.498 
2009 
 Khối lượng 1000 tấn 33.000 14.008 696 4.354 3.300 299 1.127 
Nhập khẩu 13.073 4.375 693 1.948 1.500 0 13 
Xuất khẩu 19.927 4.615 0 455 1.800 0 1.100 
Nội địa 0 5.019 3 1.951 
299 14 
Khối lượng TEU 2.460.000
(*)
 378.226 0 140.922 300.000 295 23.896 
2008 
 Khối lượng 1000 tấn 26.965 13.166 556 4.199 5.360 308 1.134 
Nhập khẩu 13.016 5.413 498 1.512 2.670 294 1.040 
Xuất khẩu 13.949 2.845 36 500 2.690 14 94 
Nội địa 
4.908 22 2.187 0 0 0 
Khối lượng TEU 2.018.104 510.496 0 188.815 536.176 0 24.252 
2007 
 Khối lượng 1000 tấn 25.600 13.618 531 4.060 8.580 485 1.200 
Nhập khẩu 12.660 7.307 444 998 4.154 250 1.130 
Xuất khẩu 12.540 2.114 1 181 4.426 188 50 
Nội địa 400 4.197 86 2.881 0 47 20 
Khối lượng TEU 1.800.000 350.418 0 218.004 571.998 0 24.000 
2006 
 Khối lượng 1000 tấn 20.000 11.127 315 3.680 - 991 865 
Nhập khẩu 9.192 6.286 257 1.033 - 418 705 
Xuất khẩu 9.958 2.016 
223 - 476 160 
Nội địa 850 2.825 58 2.424 - 97 
 Khối lượng TEU 1.400.000 220.569 
191.048 - 0 17.583 
2005 
 Khối lượng 1000 tấn 14570 10.744 304 3.384 - 869 800 
Nhập khẩu 6330 4.965 300 1.468 - 373 700 
Xuất khẩu 7604 2.549 0 454 - 375 100 
Nội địa 636 3.230 4 1.462 - 121 
 Khối lượng TEU 1.056.000 284.506 0 163.810 - 
21.000 
2000 
 Khối lượng 1000 tấn 4642 9.701 144 2.708 - 636 280 
Nhập khẩu 2018 4.527 139 1.614 - 305 270 
Xuất khẩu 2200 3.088 5 666 - 227 10 
Nội địa 424 2.086 0 428 - 104 0 
Khối lượng TEU 411.627 237.331 0 110.000 - 0 0 
Ghi chú: (*) Tính cả lượng container mới ở Cái Mép (TCCT). 
Nguồn: Số liệu báo cáo của các cảng cho Hiệp hội Cảng biển Việt Nam (VPA).