Chính sách đất đai và vấn đề quản lý rừng cộng đồng

 441
Bài 17 
Chính sách đất đai và vấn đề quản lý rừng cộng đồng 
Tiến sĩ Trần Đức Viên 
 Phó Hiệu tr−ởng Tr−ờng Đại học nông nghiệp I-Hà Nội 
Chiến l−ợc quản lý tài nguyên rừng và đất rừng đã từ nhiều thập kỷ nay đ−ợc Nhà n−ớc đặc 
biệt quan tâm. Cùng với mỗi hình thức quản lý tài nguyên, Nhà n−ớc cũng ban hành kèm theo đó 
là các chính sách, ch−ơng trình nhằm h−ớng dẫn, chỉ đạo và định h−ớng cho sự hoạt động của 
những hình thức này. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, các hình thức quản lý đ−ợc Nhà n−ớc đề 
ra đã lần l−ợt bộc lộ những hạn chế, từ mô hình quản lý Nhà n−ớc tập trung đến hợp tác xã rồi 
quản lý t− nhân. Tài nguyên, đặc biệt là tài nguyên rừng, dù về tỷ lệ che phủ có tăng lên trong 
những năm gần đây, nh−ng những chiến l−ợc quản lý tài nguyên này lại không sinh lợi cho cuộc 
sống của ng−ời dân sống ở vùng cao - vốn là nơi đ−ợc rừng đại ngàn che phủ. 
Có một hình thức quản lý tài nguyên khác vốn đã tồn tại từ rất lâu trong các cộng đồng dân 
tộc thiểu số vùng cao và đ−ợc chứng minh là rất hiệu quả không những trong quản lý, bảo tồn và 
phát triển tài nguyên, mà còn rất phù hợp với trình độ quản lý, văn hoá truyền thống và đảm bảo 
nguồn sống/sinh kế của ng−ời dân địa ph−ơng. Nh−ng cho đến nay, hình thức quản lý tài nguyên 
này vẫn ch−a đ−ợc công nhận một cách chính thức trên cơ sở pháp lý và ch−a đ−ợc đánh giá thật 
sự đúng mức. Chúng tôi muốn mọi ng−ời nhìn lại vấn đề này để cùng suy ngẫm và tìm ra một lối 
đi... 
I. Đôi nét về chính sách đất đai 
Từ sau ngày đất n−ớc thống nhất cho đến nay, liên tục trong nhiều thập niên, diện tích rừng 
của Việt Nam luôn bị giảm, từ 42% năm 1943 xuống còn 36% năm 1973 và 23% năm 1991 
(Poffenberger, 1998). Diện tích rừng nguyên sinh chỉ còn chiếm 6% diện tích đất đai của Việt 
Nam. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, trong thập niên những năm 70 và 80, hàng năm có 
khoảng 200.000 ha rừng bị mất, diện tích đất trống tăng lên từ 3 triệu ha năm 1943 lên 12 triệu ha 
năm 1995, chiếm tới 40% diện tích đất của cả n−ớc. Sự mất mát độ phì tự nhiên đã gây ra sự suy 
giảm về nguồn l−ơng thực của hộ gia đình, giảm nguồn thu nhập và tạo ra nhiều khó khăn hơn 
cho 24 triệu ng−ời dân đang sống ở miền núi - khu vực mà phần lớn tr−ớc đây đ−ợc rừng bao phủ. 
Có nhiều lý do đ−a ra để lý giải cho sự mất mát về nguồn tài nguyên rừng nh− ảnh h−ởng 
của chiến tranh trong 3 thập kỷ, sự gia tăng dân số, các chính sách thiết lập vùng kinh tế mới, 
canh tác n−ơng rẫy, cháy rừng và các hình thức quản lý không phù hợp. 
Nhận thức đ−ợc tầm quan trọng của việc quản lý tài nguyên để phát triển miền núi nói riêng 
và quốc gia nói chung, Nhà n−ớc đã ban hành nhiều chính sách và thực thi các ch−ơng trình 
nhằm khắc phục tình trạng suy giảm nguồn tài nguyên rừng và phát triển miền núi, đặc biệt là các 
chính sách về đất đai. Những ch−ơng trình, chính sách này đ−ợc đề ra trong suốt những giai đoạn 
phát triển của đất n−ớc với các mục tiêu: (1) ngăn chặn canh tác n−ơng rẫy; (2) tái trồng rừng và 
phủ xanh đất trống đồi núi trọc; (3) phân chia rừng và đất cho các lâm tr−ờng, hộ gia đình để 
trồng mới và bảo vệ; (4) tái định c− đồng bào du canh du c−; và (5) hạn chế tăng tr−ởng dân số. 
 442
Cụ thể hơn, đối với tài nguyên đất, các chính sách đ−a ra nhằm làm cho ng−ời dân tiếp cận 
tốt hơn với nguồn tài nguyên này. Đối với đất lâm nghiệp, kể từ sau khi giải phóng năm 1954 đến 
giữa những năm 1980, Chính phủ đã quốc hữu hoá nguồn tài nguyên rừng. Cục định canh định 
c− đ−ợc thành lập năm 1968 nhằm hỗ trợ và vận động những gia đình đang du canh du c− sang 
định c− ở một địa bàn cố định (thực chất là 'kéo' đồng bào vùng cao xuống vùng thấp hơn để làm 
ruộng lúa n−ớc), và áp dụng ph−ơng thức canh tác định canh (theo kiểu của ng−ời đồng bằng). 
Ch−ơng trình định canh định c− này đã tập trung vào 3 triệu ng−ời canh tác n−ơng rẫy. Năm 1972 
chính phủ ban hành nghị định 272/CP nhằm giao đất và rừng cho các hợp tác xã nhằm đạt mục 
tiêu đồng thời vừa phát triển nông nghiệp vừa bảo vệ rừng và phát triển tài nguyên rừng. 
Vào cuối những năm 1980, số liệu Bộ Lâm nghiệp34 đã chỉ ra rằng trong diện tích 19 triệu 
ha đất lâm nghiệp có tới 10 triệu ha đ−ợc xếp là "đất trống" vì chất l−ợng kém, sử dụng để canh 
tác n−ơng rẫy hoặc với mục đích chăn thả. Ch−ơng trình hành động rừng nhiệt đới đã cảnh báo 
rằng nguồn tài nguyên rừng tự nhiên của Việt Nam không thể tạo ra đủ l−ợng gỗ cho ngành chế 
biến gỗ. Tài nguyên rừng trở nên không bền vững. Trong giai đoạn này, các chính sách của chính 
phủ đ−a ra nhằm tách ng−ời dân - những ng−ời sống với rừng và sử dụng rừng nh− một nguồn 
sinh kế của mình - ra khỏi rừng đã không đáp ứng đ−ợc những mục tiêu đề ra. 
Bên cạnh đó, nhằm hạn chế tình trạng suy thoái rừng và đất rừng, các chính sách của Nhà 
n−ớc đ−a ra đ−ợc kết hợp với sự quản lý của các lâm tr−ờng, h−ớng dẫn kỹ thuật của bộ Lâm 
nghiệp, và ch−ơng trình định canh định c− cho các hộ còn áp dụng hình thức canh tác du canh du 
c−. 
Cho tới đầu những năm 1990, hình thức quản lý rừng theo lâm nghiệp Nhà n−ớc đã chứng 
tỏ sự tham gia trực tiếp của Nhà n−ớc vào trong quản lý, khai thác, chế biến và tiêu thụ nguồn tài 
nguyên rừng. Nhà n−ớc cũng thiết lập hệ thống các lâm tr−ờng (thực ra tr−ớc năm 1993 còn có 
các Liên hiệp xí nghiệp nông lâm công nghiệp đại diện cho Nhà n−ớc làm chức năng quản lý 
rừng) để quản lý rừng với chức năng quản lý, khai thác, chế biến cũng nh− phân chia sản phẩm 
gỗ. Các ch−ơng trình định canh định c− của Nhà n−ớc tiếp tục khuyến khích ng−ời dân từ bỏ 
ph−ơng thức canh tác du canh và áp dụng ph−ơng thức canh tác cố định. 
Lâm nghiệp Nhà n−ớc (mà đại diện một thời là các liên hiệp xí nghiệp nông lâm công 
nghiệp, là các ban quản lý rừng đặc dụng, là các nông - lâm tr−ờng, là kiểm lâm) đã bộc lộ các 
nh−ợc điểm của mình trong việc bảo vệ nguồn tài nguyên rừng. Hình thức quản lý Nhà n−ớc này 
đã thất bại trong việc khuyến khích nông dân làm việc trên đất và rừng đ−ợc quản lý chung, bởi 
họ không có quyền đ−ợc trực tiếp sử dụng sản phẩm do chính họ làm ra. Nh− đ−ợc quy định trong 
các chính sách của Nhà n−ớc, những sản phẩm này là tài sản và thuộc quyền sở hữu Nhà n−ớc. 
Do đó năng suất và hiệu quả quản lý suy giảm một cách rất nhanh chóng. Tr−ờng hợp t−ơng tự 
cũng đã xảy ra ở một số quốc gia châu Phi, nơi mà khả năng quản lý rừng của chính phủ rất hạn 
chế. Trên thực tế, áp lực đối với tài nguyên rừng đến từ nhiều phía, trong khi Nhà n−ớc lại quản lý 
chỉ ở một vài khía cạnh. Việt Nam đã phải đối mặt với thực trạng này trong suốt thời kỳ quản lý tập 
trung, từ 1954 đến giữa thập kỷ 80. Do vậy mà các mâu thuẫn nảy sinh: tranh chấp giữa ng−ời 
dân địa ph−ơng và lâm tr−ờng trong việc kiểm soát các nguồn tài nguyên rừng, thiếu vốn đầu t−, 
khả năng hạn hẹp để cải tiến quản lý... 
34 Năm 1996 Bộ Lâm nghiệp đ−ợc sáp nhập vào Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn 
 443
Để giải quyết vấn đề này, trong thập niên 90 đã có rất nhiều chính sách đ−ợc ban hành. 
Năm 1991, kế hoạch hành động lâm nghiệp nhiệt đới, luật phát triển và bảo vệ tài nguyên rừng 
đã đ−ợc ban hành. Sự xuất hiện của các chính sách mới làm chuyển đổi nền lâm nghiệp từ hình 
thức quản lý Nhà n−ớc sang h−ớng khác. Chính phủ phân chia rừng và đất rừng trực tiếp đến các 
hộ gia đình thuộc cộng đồng có rừng để phát triển và quản lý nh− là một cách thay thế cho 
ph−ơng thức quản lý Nhà n−ớc tập trung (Sikor, 1998). Hộ nông dân dần dần thay thế vai trò 
quản lý rừng của lâm tr−ờng, và trở thành đơn vị cơ bản trong việc bảo vệ rừng và đất rừng. Lâm 
nghiệp Nhà n−ớc chuyển đổi sang nền lâm nghiệp hộ gia đình, và hộ gia đình đ−ợc nhận quyền 
sử dụng đất lâu dài, thêm vào đó để phát triển nguồn tài nguyên rừng, các hộ cũng nhận đ−ợc 
các hỗ trợ về mặt kỹ thuật từ lâm tr−ờng và nguồn vốn vay từ hệ thống các ngân hàng. Chính 
sách lâm nghiệp đã tạo ra b−ớc biến đổi từ việc chỉ tập trung vào lợi ích của quốc gia trong khi bỏ 
qua những mong muốn và khát khao thực sự của ng−ời dân sang việc bao gồm các lợi ích của gia 
đình vào mục tiêu quốc gia. Tuy nhiên, cũng cần phải nói lại rằng, ở Việt Nam, rừng, đất rừng và 
bất kỳ nguồn tài nguyên nào khác đều hoàn toàn nằm d−ới sự quản lý của Nhà n−ớc. Luật đất đai 
ban hành năm 1993 đã quy định rằng đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà n−ớc thống nhất 
quản lý. Nhà n−ớc giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài (Điều 
1). Ng−ời sử dụng đất ổn định lâu dài đ−ợc Nhà n−ớc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, và 
Nhà n−ớc bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của ng−ời sử dụng đất. Hộ gia đình, cá nhân đ−ợc 
Nhà n−ớc giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nh−ợng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử 
dụng đất (Điều 2, 3). Ng−ời sử dụng đất có trách nhiệm bảo vệ, cải tạo, bồi bổ và sử dụng hợp lý, 
có hiệu quả, và phải đảm bảo đầy đủ trách nhiệm của ng−ời sử dụng đất đối với Nhà n−ớc. Do 
đó, thuật ngữ "quản lý" mà đôi khi chúng tôi dùng ở đây chỉ để nói tới quyền đ−ợc sử dụng, bảo 
vệ; mà hoàn toàn không có nghĩa là quyền sở hữu. 
Thực tế thì, đối với việc bảo vệ nguồn tài nguyên rừng, vai trò của hộ gia đình, của HTX và 
của cộng đồng đã dần dần đ−ợc đánh giá/nhìn nhận đúng mức hơn ngay từ thập niên 70 - 80. 
Vào năm 1968 khi phong trào HTX đang ở đỉnh cao, chính phủ đã tiến hành giao đất lâm nghiệp 
cho HTX và vào năm 1983, giao cho hộ gia đình. Tính đến đầu năm 1990 đã có 2.638 xã, 7442 
HTX và 473.500 hộ gia đình đã nhận tổng số 4,4 triệu ha đất rừng. HTX và xã khi nhận đất cũng 
giao lại cho hộ gia đình quản lý. Vào cuối những năm 1980, hộ gia đình hầu nh− đã trở thành đơn 
vị thay thế cho lâm nghiệp Nhà n−ớc. 
Nghị định 02/CP của Chính phủ ban hành ngày 15 tháng 1 năm 1994 về việc giao đất lâm 
nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Đất 
rừng cũng đ−ợc chia làm 3 loại: đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, và rừng sản xuất. Các hộ 
nhận đất và đ−ợc h−ởng quyền sử dụng trong 50 năm, sau đó nếu có nhu cầu thì hộ sẽ đ−ợc giao 
tiếp. Chính phủ cũng quy định rằng đối với đất lâm nghiệp là đất trống, đồi núi trọc, chủ thể nhận 
đất sẽ đ−ợc h−ởng chính sách đầu t−, hỗ trợ hợp lý, miễn giảm thuế theo quy định (Điều 12). 
Tiếp đó Chính phủ ban hành Nghị định 01/CP ngày 4 tháng 1 năm 1995 về việc giao khoán 
đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản trong các doanh 
Nghiệp Nhà n−ớc. Trong quy định ban hành kèm theo có quy định rằng các doanh nghiệp Nhà 
n−ớc thực hiện giao khoán đất (bên giao khoán) ký hợp đồng với các hộ gia đình, cá nhân (bên 
nhận khoán) để bảo vệ đất. Đối với đất lâm nghiệp, bên giao khoán có thể giao 3 loại rừng: rừng 
phòng hộ, rừng đặc dụng, và rừng sản xuất. Bên nhận có trách nhiệm bảo vệ, và bên giao có 
trách nhiệm trả tiền công bảo vệ. 
 444
Hiệu quả của việc giao đất đến năng suất đất ở các vùng khác nhau là khác nhau, phụ 
thuộc vào các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của từng vùng. So sánh về thực hiện chính sách 
giao đất giữa vùng đồng bằng (đất nông nghiệp) và miền núi (đất lâm nghiệp) cho thấy rằng hiệu 
quả của việc giao đất lâm nghiệp không đạt đ−ợc thành công nh− đối với đất nông nghiệp. Việc 
giao đất ở vùng đồng bằng đã tạo ra một cuộc cách mạng thực sự trong sản xuất nông nghiệp, 
nhất là sản xuất lúa n−ớc; nh−ng điều đó đã không xảy ra ở miền núi. Cái gì đã tạo ra sự khác 
nhau này: chính sách, thể chế, văn hoá, môi tr−ờng tự nhiên và xã hội hay khoa học và công 
nghệ? Có ng−ời cho rằng trong điều kiện vùng đồng bằng, nguồn lao động, vốn và các yếu tố 
đầu vào sẵn có, lợi thế về mặt thị tr−ờng,... nên hiệu quả của việc giao đất đạt đ−ợc cao hơn rất 
nhiều so với ở vùng cao nơi ng−ời dân thiếu vốn sản xuất và thị tr−ờng hầu nh− ch−a phát triển. 
Thêm vào đó, tiến trình giao đất cũng không giống nhau ở các địa ph−ơng. Các địa ph−ơng có thể 
đ−a ra các h−ớng dẫn cụ thể để phù hợp với hoàn cảnh của địa ph−ơng mình. 
Việc giao đất lâm nghiệp chuyển quyền sử dụng đất từ Nhà n−ớc sang hộ gia đình quản lý, 
làm tăng quyền kiểm soát của hộ đối với đất đai, tuy nhiên ở một số địa ph−ơng giao đất làm 
giảm quyền của ng−ời dân. Một số nghiên cứu đã cho thấy rằng sau khi nhận đất các hộ nhận 
đ−ợc giúp đỡ về mặt kỹ thuật thì hiệu quả của đất đối với việc trồng rừng là rất lớn, và ng−ợc lại 
đối với một số địa ph−ơng, nơi mà đất rừng là nguồn sản xuất l−ơng thực duy nhất đối với hộ gia 
đình, ng−ời dân không muốn tham gia vào việc nhận đất rừng để chỉ quản lý và bảo vệ, vì họ 
không muốn sau khi nhận đất họ lại chỉ đ−ợc sử dụng đất này với mục đích lâm nghiệp và phải 
xoá bỏ hình thức canh tác n−ơng rẫy, họ không đ−ợc quyền canh tác ở những nơi mà tr−ớc đây 
họ vẫn canh tác nếu nh− mảnh đất ấy đã thuộc quyền quản lý của ng−ời khác. 
Nhằm đạt hiệu quả cao, các chính sách th−ờng đ−ợc đi kèm với các ch−ơng trình mục tiêu 
Quốc gia. Nghị định 327/CP đã đ−ợc Chính phủ ban hành vào tháng 9 năm 1992 với nhiều mục 
tiêu trong đó có mục tiêu tăng năng suất của đất trống đồi trọc ở vùng cao. Nghị định (về sau còn 
đ−ợc gọi là ch−ơng trình) bao gồm các ch−ơng trình lớn để tăng năng suất nông nghiệp, lâm 
nghiệp và các hoạt động trồng rừng. Chiến l−ợc để tăng năng suất đất trống đồi trọc (bằng cách 
sử dụng các kỹ thuật của vùng đồng bằng), định canh định c−, và thâm canh trong nông nghiệp. 
Ch−ơng trình 327 nhận đ−ợc khá nhiều ý kiến về sự thành công và hạn chế. Có tới 50% kinh phí 
đầu t− đã bị sử dụng sai mục đích. Cũng có các ý kiến phê bình khác về việc thiết kế áp đặt, 
không có sự tham gia của ng−ời dân trong quá trình thiết kế cũng nh− thực hiện, chỉ tập trung vào 
việc phát triển cơ sở hạ tầng, khuyến khích trồng cây lâm nghiệp vào các chân đất đ−ợc dùng để 
canh tác của ng−ời dân. Ng−ời thực thi chính của ch−ơng trình là lâm tr−ờng. Ng−ời dân không 
đ−ợc nhận ch−ơng trình trực tiếp mà thông th−ờng phải thông qua lâm tr−ờng. 
Thực tế cho thấy kết quả mong đợi của chính sách khác xa so với những gì xảy ra trên thực 
tế. Các vấn đề nh− những bất đồng giữa ng−ời dân địa ph−ơng và cán bộ địa ph−ơng, nhu cầu về 
gỗ tự nhiên từ bên ngoài, sự thiếu hụt vốn đầu t−, các quy định không rõ ràng và sự hợp tác lỏng 
lẻo giữa các cơ quan chức năng trở thành những vấn đề nghiêm trọng. 
Tháng 7 năm 1998 Chính phủ ban hành Quyết định 661/QĐ - TTg của Thủ t−ớng Chính 
phủ quy định về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha 
rừng. Mục tiêu của dự án là trồng mới 5 triệu ha rừng cùng với bảo vệ diện tích rừng hiện có để 
tăng độ che phủ của rừng lên 43% vào năm 2010, góp phần đảm bảo an ninh môi tr−ờng, giảm 
nhẹ thiên tai, tăng khả năng sinh thuỷ, bảo tồn nguồn gen và đa dạng sinh học, sử dụng hiệu quả 
 445
diện tích đất trống, đồi núi trọc, tạo thêm nhiều việc làm cho ng−ời lao động, góp phần xoá đói 
giảm nghèo, định canh định c−, tăng thu nhập cho dân c− sống ở nông thôn miền núi, v.v... (Điều 
1). Quyết định cũng nêu rõ: đối với rừng đặc dụng và phòng hộ thì Nhà n−ớc −u tiên khoán cho 
các hộ thuộc diện định canh định c−, các hộ nghèo, hộ ở gần rừng và hộ đã nhận khoán tr−ớc 
đây (Điều 7). 
 ... số vấn 
đề trong đó, tuy nhiên nó đòi hỏi một giải pháp tổng hợp cùng sự hỗ trợ về chính sách và thể chế. 
III.1. Tính pháp lý của ph−ơng thức quản lý rừng cộng đồng 
Tr−ớc hết cần có sự thừa nhận về mặt pháp lý những hình thức quản lý cộng đồng nói 
chung và tài nguyên rừng và đất rừng nói riêng. 
Điều cần l−u ý là, không có ít hệ quản lý rừng cộng đồng cổ truyền vẫn luôn đ−ợc phát triển 
và vẫn sẽ tồn tại, nh−ng cũng có nhiều hệ quản lý rừng đã bị các sự phát triển khác làm thay đổi, 
hoặc đã mất đi. Cho nên ở những nơi có điều kiện phù hợp không những cần khuyến khích hình 
thành mà còn phải có các biện pháp kỹ thuật hỗ trợ việc duy trì các mô hình quản lý tài nguyên 
rừng cộng đồng với quy mô phù hợp. 
Chính phủ nên công nhận hình thức quản lý rừng cộng đồng nh− là một ph−ơng pháp quản 
lý rừng hợp pháp bên cạnh các hình thức quản lý rừng Nhà n−ớc, t− nhân và tập thể. Hình thức 
tồn tại rõ nét nhát của cộng đồng ở vùng cao chính là các thôn bản với các thiết chế và văn hoá 
riêng. Các cơ quan nghiên cứu cần phải giúp Nhà n−ớc đ−a ra một khuôn khổ chính sách và các 
h−ớng dẫn đối với rừng cộng đồng. Chính sách này phải đảm bảo tính linh hoạt cao đủ để bao 
trùm hết sự đa dạng về mục tiêu (ví dụ: rừng dành cho ng−ời nghèo, rừng bảo vệ nguồn n−ớc ở 
tiểu l−u vực, rừng cấm thôn bản, rừng chống sụt lở ven sông v.v... ) và ph−ơng thức chia sẻ trách 
nhiệm và lợi ích của các kiểu quản lý rừng cộng đồng khác nhau tuỳ thuộc vào tập quán địa 
ph−ơng và các kiểu sử dụng đất. Cần phát triển các tiền đề và một khuôn khổ chính sách toàn 
diện cho hình thức quản lý này từ những bài học kinh nghiệm rút ra từ các mô hình quản lý rừng 
cộng đồng đã đ−ợc nghiên cứu. 
III.2. Kiến thức bản địa và tri thức mới trong quản lý và sử dụng tài nguyên 
rừng 
Những giải pháp thích hợp cho việc bảo tồn môi tr−ờng tự nhiên và nguồn sống địa ph−ơng 
luôn gắn với văn hóa - xã hội địa ph−ơng, vì vậy nên đánh giá cao và sử dụng tri thức bản địa về 
hệ sinh thái rừng của ng−ời dân kết hợp với các tiến bộ mới về khoa học và công nghệ trong quản 
lý và phát triển vốn rừng; đồng thời khuyến khích và trao quyền quản lý h−ởng lợi tài nguyên thiên 
nhiên, đặc biệt là tài nguyên rừng, để tạo đòn bẩy thích đáng thúc đẩy sự tham gia lâu dài của 
ng−ời dân địa ph−ơng vào việc quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung và tài nguyên rừng nói 
riêng. 
III.3. Sự phối hợp của các ph−ơng thức quản lý rừng 
Song song với việc duy trì và phát triển ph−ơng thức quản lý tài nguyên rừng cộng đồng cần 
kết hợp các hình thức quản lý khác (hộ gia đình, Nhà n−ớc), cần kết hợp luật pháp và luật tục. Sự 
 454
kết hợp này chắc chắn sẽ là một nhân tố quan trọng góp phần phát triển kinh tế xã hội nông thôn 
dân tộc vùng cao, làm giảm áp lực lên nguồn tài nguyên, đặc biệt tạo cơ sở góp phần phát triển 
vốn rừng theo h−ớng phục vụ các mục tiêu kinh tế - xã hội - môi tr−ờng. 
IV. Thay cho lời kết 
Quản lý rừng trên cơ sở cộng đồng chính là một trong những biến pháp xã hội hoá công tác 
bảo vệ rừng thay vì coi công tác bảo vệ rừng chỉ là nhiệm vụ của kiểm lâm nh− hiện nay. 
Sự tham gia của các cộng đồng trong quản lý và bảo vệ rừng của một số tộc ng−ời vùng 
cao rõ ràng đã làm cho hệ sinh thái rừng đ−ợc duy trì và phát triển ổn định, vì nó đ−ợc xây dựng 
theo nguyên tắc bảo vệ kết hợp với sử dụng bền vững tài nguyên rừng của ng−ời dân địa ph−ơng. 
Một môi tr−ờng chính sách tốt và hợp lý từ Trung −ơng đến địa ph−ơng là yếu tố quan trọng để 
thực hiện quản lý rừng cộng đồng trên phạm vi rộng. Một sự nhìn nhận đúng đắn hơn về một vấn 
đề đã đ−ợc minh chứng là đúng đắn, là hợp lý trong cả x−a và nay là thật sự cần thiết. Chúng ta 
đang mong đợi có đ−ợc một cuộc sống đầy đủ và an toàn cho tất cả mọi ng−ời, quản lý rừng cộng 
đồng chính là một phần để đạt đến điều đó. 
 455
Land use policies with management of community forests 
Dr. Tran Duc Vien 
Vice-Rector of Hanoi Agriculture University No. 1 
Over the past several decades, the forest area and forest resources in Vietnam have 
decreased dramatically in terms of both quantity and quality. At the end of the 1980s, ten (10) out 
of nineteen (19) hectares (ha) of forest land was classified as "barren land" due to being low 
quality. This problem has seriously decreased the level of food availability, the incomes of 
households, and created difficulties for over twenty-four (24) million people living in those areas. 
The main reasons for these problems are impacts from the war, large scale logging, population 
growth, shifting cultivation, forest fires, and other unreasonable natural resource management 
models. 
Vietnam has issued a number of policies and programs in an attempt to put an end to the 
decrease in forest resources and boost development in upland areas such as: Issuing land laws 
(1954); Setting up the Department of Fixed Cultivation and Sedentarization (1968); Decree 
272/CP (1972) on plans for development of tropical forestry and protection of forest resources 
(1991); Decree 327/CP (1992) on increasing barren land productivity; Decree 02/CP (1994) on 
the allocation of forest land to individuals, households, and organizations; Decree 01/CP (1995) 
on the allocation of land for agriculture, forestry and aquacultural purposes among State-owned 
enterprises (SOEs); Decision 661/QD-TTg of the Prime Minister on the implementation of the 
project to plant five (5) million hectares of forest trees; etc. However, these policies and programs 
face problems with their implementation and they have not been able to meet the expected 
results. 
Policies for nationalization (State-based) of land and forest resources only focused on the 
national interests while they neglected the legitimate interests and desires of local people. This is 
the reason for the failure to encourage farmers working on public land and forest to follow the 
various decrees, and also caused the ignition of disputes between farmers and forest-related 
organizations over forest resources management. 
Policies for privatization of land and forest resources - allocation of forest lands and the 
transformation of land use rights to individual households - also faced some problems, such as 
difficulties in preventing illegal logging for commercial purposes and house building. Additionally, 
the privatization of land and forest resources also created several difficulties for the 
implementation of new projects focussing on community development, because land and forest 
was allocated to individual households, not to communities, for management and protection. 
Many programs, such as the Program 327 and Program 661, also had problems due to factors 
such as the wrong use of funds, unrealistic project design, not being able to specify the benefits 
of participants, and no involvement of farmers themselves in designing and implementing 
projects. 
The combination of the private-based and State-based resource management also has not 
realized any of the expected results. The borders between areas managed by individual 
 456
households and forest enterprises are not clearly specified and thus ignite disputes between the 
two parties. 
Apart from the two forms of natural resource management mentioned above, there is 
another form of resource management called (traditional) community-based forest management 
(CBFM). In this case, forests belong to the community and are managed and exploited by the 
community's members. In fact, the CBFM has been certified as a very effective system in the 
management, protection and development of forest resources in many countries. However, this 
form of management has not been officially and legalistically recognized in Vietnam. 
The CBFM was the main form of forest resources management in Vietnam before the 
1950s. Although the two forms of private and State-based management are very popular, the 
CBFM still exists in ethnic minority communities in upland areas. Community forests provide the 
livelihood for the upland ethnic minority groups, therefore, each model of the community-based 
forest resource management is an indigenous system with certain characteristics of human 
ecology and the culture of the community - where natural resources exist around them but do not 
belong to any one individual, but rather to the whole community. The resources are not only 
valuable in terms of environment and bio-diversity conservation, but they directly relate to daily 
lives of local people. This is shown in the case studies conducted in Nghe An Province (the Thai 
people), Son La Province (the Thai and H'mong people), and Dak Lak Province (the M'nong 
people). 
Once utilization and management of forest belong either to the State or to the individual 
households, the community loses the rights of collective use and management; they are no 
longer the real owners of the forests and the forest resources. In the period of the State-based 
management, local people continued to live on the land, but they were treated as paid labour and 
not allowed to manage their land as they customarily had. In the period of the private-based 
management, indigenous and traditional characteristics of many communities with regards to 
natural resource management were destroyed. People became confused because all resources 
are managed by individuals, and not the communities (Ngoc 2001). In some local areas, the land 
allocation policy to individual households increased deforestation when people wanted to raise 
their incomes, as they extended the cultivated area and increased forest resource exploitation in 
order to achieve this goal of increasing their incomes (Sikor 1998, Vien 2001). The unsuitability of 
these policies to reality destroyed the local traditional culture - the one that really needed to be 
protected and conserved. 
In sum, the community-based forest resource management form has existed for a long time 
in ethnic minority communities in Vietnam, and in the wider world as well. Each model of 
community-based natural resource management usually relates to local indigenous knowledge 
and the traditional culture of the community. Community forests are seen as the synthetic 
combination of economic, social, environmental, and cultural characteristics of each community. 
They are sources to supply the needs of the households. They are places for the poor to access 
vital resources (especially when faced with the tendency towards privatization). They are a factor 
that links one person with one another and are an important ecological factor in the human 
ecosystem of each community. In fact, together with the tendency towards privatization in forest 
management and utilization, the trends towards the commercialization of forest products, 
 457
immigration, and population growth, are increasing pressure on the natural resources. These 
trends, especially, are pushing the poor farther away from the use of the natural resources - the 
resources that they originally had access to under the traditional community based natural 
resource systems, and this is making the disparity between the rich and the poor in a society 
larger in the near future. 
Community-based forest management models are believed to contribute to resolving some 
of the problems mentioned above, but this type of management system needs to have the 
support of official policies and institutions. Community-based management in general, and the 
community-based forest resource management in particular, need to be legally recognized by the 
government. Also the government needs to legally recognize the value of indigenous knowledge 
about the sylvi-ecosystem of local people, and simultaneously encourage and decentralize the 
natural resources (especially forest resources) management and use rights, in order to stimulate 
the lasting participation of local people into the natural resource management process. Parallel to 
this acceptance and the maintenance of these systems, the Government should combine the 
community-based resource management with other forms of resource management (private- and 
State-based forms), as well as combine state laws with customary laws. The official and legal 
recognition of these systems and the combining of state and customary laws with regards to 
natural resource management, will be the important factors that contribute to the socioeconomic 
development of upland communities, reduce pressure on resources, and help establish a 
foundation to improve the condition of forest resources that will help to lead to economic and 
social development and environmental sustainability. 
 458
Tài liệu tham khảo 
An Văn Bảy, Nguyễn Hải Nam và Cao Anh Lâm Tài liệu hội thảo: Nghiên cứu điểm về CFM. Xã 
M−ờng Lựm, huyện Yên Châu, tỉnh Sơn La. trong Những Kinh nghiệm và Tiềm năng của 
Quản lý Rừng Cộng đồng ở Việt Nam. Hà Nội 1-2/6/2000. 
Bảo Huy, Trần Hữu Nghị, Nguyễn Hải Nam. Tài liệu hội thảo: Nghiên cứu Điểm về CFM. Xã Đăk 
Nuê, huyện Lăk, tỉnh Đắk Lắk trong Những Kinh nghiệm và Tiềm năng của Quản lý Rừng 
Cộng đồng ở Việt Nam. Hà Nội 1-2/6/2000. 
Bộ Lâm nghiệp, 1994 - Các Văn bản Pháp luật về Lâm nghiệp. NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 
TI; 674 tr; TII. 
Bruce. J. W, 1989 - Lâm nghiệp Cộng đồng - Thẩm định Nhanh Quyền H−ởng dụng Đất và Cây 
rừng. FAO, Rome. 
Cục Thống kê Nghệ An, 1996 - Số liệu Cơ bản Tình hình Kinh tế Xã hội tỉnh Nghệ An (Thời kỳ 
1991-1996) 1-166. 
Edwin Shank. Tài liệu hội thảo: Liên kết Quản lý Rừng của Địa ph−ơng với Nhà n−ớc: Một 
Ph−ơng thức CFM Mới Đang đ−ợc Thử nghiệm tại tỉnh Yên Bái trong Những Kinh nghiệm 
và Tiềm năng của Quản lý Rừng Cộng đồng ở Việt Nam. Hà Nội 1-2/6/2000. 
FAO, 1990 - Sổ tay Cẩm nang của Lâm nghiệp Cộng đồng. Roma. 
FAO, 1996 - Quản lý Tài nguyên Rừng Cộng đồng. Th− mục có chú dẫn của các châu Phi, Mỹ La 
tinh. NXB Nông nghiệp - FAO, Hà Nội, 256 tr. 
IUCN, UNEP, WWF, 1993 - Cứu lấy Trái đất - Chiến l−ợc cho Cuộc sống Bền vững. NXB Khoa 
học Kỹ thuật, 1- 242. 
Nguyên Ngọc. Rừng và Cộng đồng. Tạp chí Tia sáng số 7, 2001 
Nguyễn Hồng Quân, Tô Đình Mai. Tài liệu hội thảo: Hiện trạng và Xu h−ớng Phát triển Quản lý 
Rừng Cộng đồng ở Việt Nam trong Những Kinh nghiệm và Tiềm năng của Quản lý Rừng 
Cộng đồng ở Việt Nam. Hà Nội 1-2/6/2000. 
Nguyễn T−ờng Vân, Ulrich Apel. Tài liệu hội thảo: Chiến l−ợc CFM của Dự án Phát triển Lâm 
nghiệp Xã hội Sông Đà trong Những Kinh nghiệm và Tiềm năng của Quản lý Rừng Cộng 
đồng ở Việt Nam. Hà Nội 1-2/6/2000. 
Trần Đức Viên, Phạm Thị H−ơng và cộng sự. Tác động của Chính sách Nông nghiệp, Nông thôn 
đến Quản lý Tài nguyên và Cuộc sống Ng−ời dân vùng Th−ợng nguồn L−u vực Sông Cả. 
NXB Chính trị Quốc gia, 2001. 
Trần Ngọc Lân (chủ biên), 1999 - Phát triển Bền vững Vùng Đệm khu Bảo Tồn Thiên nhiên và 
V−ờn Quốc gia. NXB Nông nghiệp, Hà Nội. 
Trần Ngọc Lân. Tài liệu hội thảo: Quản lý Rừng Cộng đồng và Luật tục Địa ph−ơng trong Quản lý 
TàI nguyên Thiên nhiên ở L−u vực Sông Cả, Nghệ An. Đại học S− phạm Vinh, 1999.